EU-Rat einigt sich: Einschnitte im Haushalt, wenig Drängen auf Rechtsstaatlichkeit

EU-Ratspräsident Charles Michel (l.) im Gespräch mit Kommissionschefin Ursula von der Leyen und dem zypriotischen Präsidenten Nikos Anastasiades. [European Council]

Es bedurfte eines der längsten Gipfeltreffen in der Geschichte des Europäischen Rates, bevor sich die Staats- und Regierungschefs der EU-Länder am frühen Dienstagmorgen schließlich auf einen langfristigen Haushalt sowie auf den hart umkämpften Recovery Fund einigen konnten.

Der erfolgreiche Vorschlag von Ratspräsident Charles Michel rettete sich nach den Gesprächen in Marathonlänge ins Ziel. Er spiegelt viele der Forderungen der sogenannten „frugalen“ oder „sparsamen“ Länder – Österreich, Dänemark, die Niederlande und Schweden sowie Finnland – wider.

Während der Umfang des gesamten Recovery Funds mit 750 Milliarden Euro beibehalten wurde, wurde das Verhältnis zwischen Direktzuschüssen und Darlehen neu ausbalanciert – mit erheblichen Konsequenzen für wichtige EU-Programme, von denen einige eigentlich die Grundlage für die Prioritäten der derzeitigen EU-Kommission bilden.

In Anbetracht der Tatsache, dass die „frugalen“ Länder die Schaffung des Fonds und insbesondere die Einbeziehung von Direkttransfers kritisiert bzw. rundheraus abgelehnt hatten, kann ein endgültiger Vorschlag in Höhe von 360 Milliarden Euro in Form von Darlehen und 390 Milliarden Euro als Direktzuschüsse wohl dennoch als passables Ergebnis gewertet werden.

Michel sagte während einer Pressekonferenz am frühen Dienstagmorgen: „Dies waren schwierige Verhandlungen in schwierigen Zeiten für alle Europäerinnen und Europäer. Es ist ein guter Deal, ein starker Deal, der richtige Deal für die Bürgerinnen und Bürgerinnen zum jetzigen Zeitpunkt. Ich glaube, dies wird zukünftig als ein entscheidender Moment auf dem Weg Europas angesehen werden.“

Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel – deren Land aktuell den Vorsitz des EU-Rates führt- räumte ein: „Das war nicht einfach.“ Letztendlich sei aber wichtig, „dass wir uns am Schluss zusammengerauft haben“. Neue Situationen erforderten eben auch außergewöhnliche neue Methoden.

Der französische Staatspräsident Emmanuel Macron bezeichnete das Ratstreffen als „ein Gipfeltreffen, bei dem ich sicher bin, dass seine Folgen historisch sein werden“. Er fügte hinzu, die deutsch-französische Zusammenarbeit sei entscheidend für die Besiegelung des Abkommens gewesen.

Spaniens Ministerpräsident Pedro Sánchez zeigte sich sehr zufrieden. Es sei „eine der brillantesten Seiten der europäischen Geschichte geschrieben“ worden. Der Sozialdemokrat lobte das Abkommen gar als „einen veritablen Marshallplan“.

Etwas weniger enthusiastisch sah es Sánchez‘ niederländische Amtskollege Mark Rutte, der nicht von einem „historischen“ Abkommen sprechen wollte.

Der Teufel steckt im Detail

Der am härtesten vom Ausbruch des Coronavirus betroffene EU-Staat Italien geht als größter Nutznießer aus den Verhandlungen hervor: Das Land wird 127 Milliarden Euro an Darlehen und mehr als 82 Milliarden an Direktzuschüssen erhalten.

Im Gegenzug wurden allen „Frugalen Vier“ erneut große Rückvergütungen („Rabatte“) für ihre Zahlungen gewährt.

Macron lässt beim EU-Gipfel Dampf gegen Rutte und Kurz ab

Frankreichs Präsident Emmanuel Macron hat beim EU-Gipfel offen seinen Unmut über Kollegen mit Kürzungsforderungen beim Corona-Aufbaufonds gezeigt. „Er hat auf den Tisch gehauen und gewarnt, dass eine derartige Haltung schlecht enden wird“, sagte ein Mitglied einer Delegation.

Indem sie auf einen geringeren Anteil der direkten Zuschüsse im Recovery Fund drängten, dürften die frugalen Länder derweil ihr eigenes Ziel untergraben haben, den Haushalt insgesamt zu modernisieren.

Einer der größten Verlierer ist demnach der Fonds für einen gerechten Übergang, mit dem beispielsweise Kohleregionen beim Ausstieg aus dieser Energieform gefördert werden sollen. Die ursprünglich von der Kommission veranschlagten 40 Milliarden Euro für diesen Topf werden auf nur noch zehn Milliarden Euro eingedampft.

Dies zeigt, wie weit unten in der Hackordnung die Umweltpolitik bei den Finanz-Gesprächen der vergangenen Tage letztlich stand.

Beibehalten wurde in der endgültigen Vereinbarung die Bedingung, dass nur Länder, die sich dem EU-Ziel der Klimaneutralität bis 2050 verpflichtet haben, für eine Finanzierung durch den Übergangsfonds in Frage kommen.

Indes kommt auch die Gesundheitspolitik nicht gut weg: Der Recovery Fund soll zwar die (wirtschaftlichen) Folgen der Pandemie bekämpfen, das einzige zunächst vorgesehene Instrument zur Unterstützung des Gesundheitssektors wurde allerdings vollständig abgeschafft. Und auch die Initiative Horizon Europe, die Innovationen fördern soll, muss schwere Einschnitte hinnehmen.

Die Mittel für die Nachbarschaftspolitik und das sogenannte Solvenzhilfeinstrument, ein 26 Milliarden Euro schwerer Fonds zur Unterstützung wirtschaftlich existenzfähiger Privatunternehmen, blieben beide ebenfalls auf der Strecke. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen sagte, es sei „bedauerlich“, dass das Solvenzinstrument abgeschafft worden sei, bezeichnete die Gesamt-Vereinbarung dennoch als „einen großen Schritt zum Wiederaufbau“.

Kommission will 2021 fast die Hälfte des Recovery Fund einsetzen

Die EU-Kommission hat ihren Haushaltsentwurf für 2021 in Höhe von 166,7 Milliarden Euro vorgestellt. Dieser soll mit rund 344 Milliarden Euro aus dem vorgeschlagenen EU Recovery Fund aufgestockt werden.

Besonders hart umkämpft war die Frage, wie die Mittel aus dem Recovery Fund verwaltet werden sollten. Im Laufe des Wochenendes zeichnete sich eine Spaltung bei der Frage ab, wie ein effektiver und effizienter Einsatz garantiert und am besten auf Bedenken diesbezüglich eingegangen werden kann, sobald das Geld zu fließen beginnt.

Damit die Länder Mittel erhalten können, müssen sie nun nationale Reformpläne auf der Grundlage der Empfehlungen des Europäischen Semesters vorlegen. Diese Pläne werden von der Kommission bewertet und müssen dann von den Staaten im Rat mit qualifizierter Mehrheit gebilligt werden.

Um jedoch der Forderung der Niederlande nach einer stärkeren Kontrolle nachzukommen, nahm Michel die sogenannte „Notbremse“ mit in seinen Vorschlag auf. Diese erlaubt es jedem einzelnen Mitgliedsstaat, der „ernsthafte Bedenken“ hinsichtlich der Verwendung der Gelder und der Einhaltung der Verpflichtungen hat, das Thema auf einem Treffen der Finanzministerinnen und Finanzminister oder auf einem EU-Gipfeltreffen zur Diskussion zu bringen. Bis dort eine endgültige Entscheidung getroffen wird, wäre der Geldfluss aus Brüssel in das oder die betreffenden Länder zunächst gestoppt.

Verwässerte Konditionalität

Der Vorschlag, die Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit mit EU-Zahlungen zu verknüpfen, wurde nach mehreren Verhandlungsrunden in der endgültigen Vereinbarung stark verwässert.

Diplomatischen Quellen zufolge hatten Deutschland, Frankreich, die vier Visegrad-Staaten, Lettland und die „Frugalen“ am Sonntag über einen Vorschlag des lettischen Premierministers Krišjānis Kariņš beraten. Dieser Text wurde letztendlich übernommen.

In der endgültigen Vereinbarung gibt es zwar einen Verweis auf Artikel 2 der Verträge, in dem die Grundsätze der EU verankert sind – allerdings lediglich mit Verweis auf „den Schutz der finanziellen Interessen der EU“.

Die letztendliche Formulierung ist auch wesentlich vager als der – bereits abgeschwächte – Vorschlag von Ratspräsident Michel. In diesem ursprünglichen Text war noch die Rede von einem System, „um offenkundige Mängel in der verantwortungsvollen Staatsführung der Behörden der Mitgliedsstaaten in Bezug auf die Achtung der Rechtsstaatlichkeit anzugehen, wenn dies zum Schutz der ordnungsgemäßen Ausführung des EU-Haushalts […] und der finanziellen Interessen der Union erforderlich ist“.

Im endgültigen Kompromiss wird lediglich „die Bedeutung des Schutzes der finanziellen Interessen der EU“ sowie der Rechtsstaatlichkeit unterstrichen. Außerdem wird vorgeschlagen, künftig ein Konditionalitätssystem zum „Schutz“ der Umsetzung des EU-Haushalts und des Recovery Fund einzuführen.

Das EU-Konjunkturpaket und die "Konditionalität"

Der Wirtschaftsimpuls der EU in Reaktion auf die Coronavirus-Pandemie wird mit bestimmten Bedingungen verbunden sein, die den „außergewöhnlichen Charakter“ dieser Krise sowie die grundlegenden EU-Ziele widerspiegeln sollten.

Dennoch bietet das Abkommen aus Sicht von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen eine solide Grundlage für die Sicherung der Rechtsstaatlichkeit. Sie sagte: „Es wird in dem Dokument sehr deutlich: Es gibt ein sehr klares Bekenntnis zur Rechtsstaatlichkeit und ein sehr klares Bekenntnis zum Schutz der finanziellen Interessen der Union.“

Die regierungsfreundlichen Medien in Ungarn begrüßten ihrerseits den vermeintlichen „Sieg“ von Ministerpräsident Viktor Orbán beim Gipfel: Er hatte es geschafft, zu verhindern, dass rechtsstaatliche Bedingungen in der endgültigen Fassung stärker berücksichtigt werden.

Wie wird die Rechnung beglichen?

Nach dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission könnte die Rückzahlung der Schulden vollständig durch neue Einnahmequellen für die Eigenmittel der EU gedeckt werden, darunter eine Digitalsteuer, eine Abgabe auf nicht-recycelten Abfall und eine Finanztransaktionssteuer.

Im heutigen Abkommen des EU-Rates werden die meisten der von der EU-Kommission vorgeschlagenen Optionen erwähnt. Es wird außerdem bestätigt, dass die Kommission im Laufe der kommenden drei Jahre die genaueren Einzelheiten ausarbeiten soll.

Von der Leyen begrüßte diesen besonderen Aspekt der Vereinbarung und wie „eng“ die Frage der Zahlungen nun mit EU-Eigenmitteln verknüpft sei.

„Als zusätzliche Eigenmittel wird die Kommission im ersten Halbjahr 2021 Vorschläge zu einem CO2-Grenzausgleichsmechanismus und zu einer Digitalabgabe vorlegen, die bis spätestens 1. Januar 2023 eingeführt werden sollen“, heißt es im Text relativ konkret.

Die Finanztransaktionssteuer muss kommen

Auf dem morgigen EU-Gipfel werden die Staats- und Regierungschefs über die Finanzierung des europäischen Wiederaufbaus verhandeln. Deutschland und Frankreich wünschen sich dafür eine Finanztransaktionssteuer – doch ihr Vorschlag weist große Lücken auf, warnen 68 MEPs in einem offenen Brief. 

Allerdings ist es eher unwahrscheinlich, dass diese neuen Abgaben einstimmig von allen EU-Ländern unterstützt werden. Somit müssen möglicherweise andere Wege beschritten werden, wenn die Staats- und Regierungschefs verhindern wollen, dass ihre zukünftigen nationalen Haushalte weitere Schuldenrückzahlungsverpflichtungen enthalten.

Interessant könnte in Zukunft auch werden, wie (beziehungsweise ob) die weitere Entscheidungsfindung der 27 Staaten verbessert werden kann. Auf Nachfrage von EURACTIV.com erklärte ein EU-Diplomat, einige Mitgliedstaaten erwägen, den in den EU-Verträgen vorgesehenen Mechanismus der verstärkten Zusammenarbeit auszulösen. Dabei können Gruppen von mindestens neun Mitgliedstaaten ambitioniertere Politik im Rahmen einer „Koalition der Willigen“ verfolgen, ohne dass diese Regelungen dann für alle EU-Länder gelten.

Zunächst müssen nach der Einigung auf EU-Staatsebene nun aber erst einmal die neuen Haushaltsinstrumente den Segen der Europaabgeordneten erhalten.

Der Präsident des Europäischen Parlaments, David Sassoli, hat bereits bekräftigt, das Haus könnte ein Veto einlegen, wenn die nun erzielte Einigung hinter den Erwartungen des Parlaments zurückbleibt.

[Bearbeitet von Sam Morgan und Tim Steins]

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