Die Europäische Union soll transparenter werden

Sowohl die Gesetzgebung als auch die Lobbyarbeit in den EU-Institutionen soll transparenter werden. [Shutterstock]

Europas Populisten mögen sich in vielerlei Hinsicht unterscheiden, eines ist ihnen aber gemein: Die Verteufelung der EU als elitärer Club, der Gesetze hinter verschlossenen Türen beschließt.

Gerade in den vergangenen Jahren hat sich das Bild von nicht gewählten Bürokraten, die in rauchgeschwängerten Hinterzimmern geheime Deals abwickeln, verfestigt.

Dieses Bild sei jedoch stark überzeichnet, findet die Europäische Bürgerbeauftragte Emily O’Reilly: „Die EU-Institutionen sind in Hinblick auf die Offenlegung ihrer Arbeitsprozesse und Entscheidungsfindungen oft sehr viel transparenter als die der EU-Mitgliedstaaten.“ Die EU-Behörden hätten in den vergangenen Jahren ihre Transparenz stark verbessert.

Die öffentliche Wahrnehmung sei allerdings ein Problem, das auf tatsächlichen Transparenzproblemen innerhalb der EU-Gesetzgebungsverfahren beruhe, gibt die Bürgerbeauftragte zu. Es treffe zwar zu, dass nationale Medien oftmals nicht ausreichend Informationen über EU-Prozesse bieten würden – aber auch die Unwägbarkeiten der Gesetzgebung auf EU-Ebene machen es sogar für Brüssel-Insider schwierig, an diese Informationen zu gelangen.

Es sei auch schwer, festzustellen, wer sich wann und wo mit den Entscheidungsträgern treffe – und manchmal sogar, wer diese Entscheidungsträger überhaupt sind, so O’Reilly.

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Hartnäckig hält sich das Vorurteil, die Europäische Union sei intransparent und anfällig für den Einfluss von Lobbyisten. Dabei ist in Brüssel und Straßburg eine verborgene Interessenvertretung kaum noch möglich. In Sachen Transparenz ist die Europäische Union den meisten ihrer Mitgliedstaaten meilenweit voraus, meint Jo Leinen.

Wie Tag und Nacht

EU-Gesetze können nur von der Kommission vorgeschlagen werden. Die Entwürfe dieser Gesetze entstehen tatsächlich größtenteils hinter verschlossenen Türen im sogenannten Komitologie-Prozess. Zwar gibt es öffentliche Anhörungen, um Feedback von wichtigen Akteuren einzuholen, doch die Kommission äußert sich nicht zum Entwurfsprozess – und die Schreiber der Vorschläge sind ebenso unbekannte wie ungewählte Beamte.

Der fertige Gesetzesvorschlag der Kommission wird dann den gewählten Vertretern im Europäischen Parlament und im EU-Ministerrat vorgelegt, die den Entwurf annehmen oder ablehnen sowie Änderungswünsche einbringen können.

Beim Thema Transparenz zeigen sich bei diesen beiden Entscheidungsgremien Unterschiede wie Tag und Nacht: Das Parlament hält öffentliche Sitzungen ab und veröffentlicht alle Dokumente. Außerdem werden auch die Abstimmungen aufgenommen, sodass die Wähler sehen können, welcher Abgeordnete wofür stimmt.

Die EU-Ratssitzungen mit den 28 ständigen Vertretern der Nationalstaaten laufen hingegen komplett im Geheimen ab. So ist meistens nicht klar, welches Land wofür votiert hat. Und obwohl theoretisch die gewählten Minister der EU-Länder die Entscheidungen fällen, wird die meiste Arbeit von Beamten in den Länder-Vertretungen erledigt und geprägt. Meist ist es nahezu unmöglich, herauszufinden, wer diese Menschen sind.

„Obwohl er eine EU-Institution, ein Ko-Gesetzgeber ist, verhält sich der Rat nach wie vor oft wie ein internationaler Diplomatie-Zirkel,“ erklärt O’Reilly. „Der Ablauf der Verhandlungen bleibt größtenteils geheim, ebenso wie die Positionen der Mitgliedsländer.“

Die Position des Rats wird erst bekanntgegeben, wenn sich alle Länder auf eine gemeinsame Haltung geeinigt haben. Nachdem Rat und Parlament ihre Meinungen und Änderungswünsche zu einem Gesetzesvorschlag der Kommission mitgeteilt haben, erfolgen die weiteren Verhandlungen wieder im Dunklen, in den sogenannten Trilogsitzungen zwischen EU-Kommission, den zuständigen EU-Parlamentariern und dem Land, das aktuell dem EU-Rat vorsitzt – momentan also Estland.

„Die Trilogsitzungen sind eine absolute Black Box,” kommentiert Vitor Teixeira von Transparency International EU. „Man weiß einfach nicht, wie die einzelnen Länder zu der Haltung kommen, die sie haben. Man weiß auch nicht, welche Lobbyisten in den ständigen Vertretungen der Länder aktiv sind. Man weiß nicht, welche Prozesse ablaufen. Sie sehen nur den Anfang und das Resultat.“

Diese Gespräche seien eigentlich nie als zentraler Teil der Gesetzgebungsprozesse gedacht gewesen, erklärt Teixeira weiter: „Die Triloge sollten lediglich Meinungsverschiedenheiten ausräumen. Am Anfang starteten sie immer erst nach der sehr langwierigen zweiten Lesung  eines Gesetzes. Heute werden die meisten Gesetzesvorschläge aber bereits direkt nach der ersten Lesung im Trilog besprochen. Diese Trilog-Verhandlungen sind von den üblichen Transparenzprozessen losgelöst: Die Debatte im Parlament wird online übertragen – die Trilogsitzungen nicht.“

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Mehr Transparenz

Das Transparenzpoblem in einigen Teilen der Gesetzgebungsprozesse, insbesondere in den Trilog-Verhandlungen, ist in Brüssel wohlbekannt. Als Jean-Claude Juncker im Jahr 2014 Kommissionspräsident wurde, versprach er, das Problem anzugehen. Er beauftragte seinen ersten Vizepräsidenten Frans Timmermans aus den Niederlanden – einem der führenden Länder beim Thema Transparenz – ein neues System aufzubauen.

Ein freiwilliges Lobbyistenregister für Aktivitäten im Umfeld des EU-Parlaments und der Kommission besteht bereits seit 2011. Letztes Jahr schlug Timmermans vor, die Registrierung verpflichtend zu machen und sie auch auf den EU-Rat auszuweiten. Die Verhandlungen darüber dauern noch an, doch laut EU-Quellen könnte der Rat sich kommende Woche auf eine Position einigen.

„Wir müssen beim Thema Lobbying-Transparenz in dieser Legislaturperiode wichtige Schritte nach vorne schaffen,“ sagte Timmermans gegenüber EURACTIV. Die Kommission sei dabei mit gutem Beispiel vorangegangen: „Für Lobbyisten gilt das einfache Prinzip: Keine Registrierung, kein Gespräch.  Wenn alle drei Institutionen dieses Prinzip konsequent anwenden, dann ist die Nicht-Registrierung für Lobbyisten in Brüssel keine Option mehr.“

Dieser Vorschlag würde allerdings nur für das Generalsekretariat des EU-Rates sowie den aktuellen Ratsvorsitz gelten. Die EU hat keine Befugnis, für mehr Transparenz in den ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten zu sorgen, da diese als Botschaften angesehen werden und daher besonderen Schutz genießen.

Die Regierung der Niederlande veröffentlichte vergangene Woche ein Papier mit dem Titel Bringing Europe Closer to its Citizens, das beim Gipfel in Tallinn am 26. November präsentiert wird. In ihm wird gefordert, dass sich alle ständigen Vertretungen der EU-Länder in Brüssel einem freiwilligen Verhaltenskodex unterwerfen sollten.

Im Papier heißt es weiter: „In einer repräsentativen Demokratie haben die Bürger das Recht, zu wissen, ob ihre Vertreter für oder gegen ein Gesetz oder einen Vorschlag gestimmt haben. Die EU erfüllt diesen demokratischen Standard momentan nicht. Und besonders der Rat verstößt regelmäßig gegen EU-Transparenzregeln.”

Es ist somit klar, welche EU-Institutionen und welche Teile der Gesetzgebungsverfahren Defizite bei der Transparenz haben. Die Frage bleibt, ob es ausreichend politischen Willen gibt, in diesen Fällen mehr Licht ins Dunkel zu bringen.

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Hintergrund

Die Europäische Kommission hat am 26. September 2016 ein verpflichtendes Lobbyisten-Register für Aktivitäten in allen drei EU-Institutionen - dem Parlament, dem Rat und der Kommission - vorgeschlagen.

Damit würden zum ersten Mal einheitliche Minimalstandards für alle drei Institutionen gelten und Lobbyisten könnten sich nur noch mit Entscheidungsträgern treffen, wenn sie sich vorher registriert haben.

Seit die Kommission im November 2014 diese Regelung für sich selber eingeführt hat, gab es um die 4.000 neuen Einträge in dem seit 2011 existierenden Register. Lobbyisten, die sich nicht an den an die Registrierung geknüpften Verhaltenskodex halten, kann temporär der Zugang zu den Institutionen entzogen werden.