EU-Rauswurf Ungarns: „Das wäre Wasser auf die Mühlen der Populisten“

Ungarns Regierungschef Viktor Orbán macht sich derzeit keine Freunde in der Rest-EU. Ein Rauswurf wäre jedoch rechtlich heikel - und politisch gefährllich. [Foto: dpa]

Ungarns nationalkonservative Regierung steht seit Längerem in der Kritik, europäische Prinzipien zu unterlaufen und den Rechtsstaat systematisch auszuhöhlen. Ob Budapest ernsthafte Konsequenzen aus Brüssel zu befürchten hat und sogar den Rauswurf aus der EU riskiert, erklärt Walther Michl im EURACTIV-Interview.

Dr. Walther Michl ist Europarechtler an der Ludwigs-Maximilians-Universität München (LMU) mit Schwerpunkt Europarecht und öffentliches Recht.

EURACTIV: Vor wenigen Tagen hat der luxemburgische Außenminister gefordert, Ungarn aus der EU auszuschließen. Jean Asselborn kritisierte die Regierung Viktor Orbáns unter anderem wegen seiner Flüchtlingspolitik und seiner Eingriffe in die Medienfreiheit. Welche rechtlichen Möglichkeiten hat die EU, sich von einem ihrer Mitglieder zwangsweise zu trennen?

Walther Michl: Das Problem ist, dass die EU-Verträge dazu nichts sagen. Es gibt den Sanktionsmechanismus wegen Nicht-Einhaltung der europäischen Werte nach Artikel 7 des EU-Vertrags. Der kann aber nur dazu führen, dass bestimmte Mitgliedschaftsrechte zeitweilig suspendiert werden. Eine zweite Möglichkeit wäre theoretisch ein Ausschluss nach der Wiener Vertragsrechtskonvention. Doch auch dieser Weg ist umstritten, da in diesem Fall die EU-Regierungen auf das allgemeine Völkerrecht zurückgreifen müssten, das außerhalb des Unionsrechts liegt.

Luxemburgs Außenminister fordert Ausschluss Ungarns aus EU

Luxemburgs Außenminister Jean Asselborn hat den Ausschluss Ungarns aus der Europäischen Union gefordert.

Unter welchen Bedingungen könnte die EU der ungarischen Regierung Mitgliedsrechte entziehen?

Zunächst muss ein Drittel der Mitgliedsstaaten des Europäischen Parlaments oder der europäischen Kommission einen so genannten begründeten Vorschlag machen, dass in Ungarn eine Verletzung der europäischen Werte droht. Anschließend müsste der EU-Ministerrat mit einer 4/5-Mehrheit diesen Befund bestätigen. Wenn dann weitere diplomatische Verhandlungen – etwa ein Rechtsstaatsdialog zwischen Ungarn und der Rest-EU – nicht fruchten, könnte der Europäische Rat einstimmig feststellen, dass die Werte der EU tatsächlich verletzt werden. Erst wenn dieser Beschluss gefasst ist, wird der Ball zum Ministerrat zurückgespielt, der wiederum mit qualifizierter Mehrheit Sanktionen beschließen kann, etwa die erwähnten Mitgliedschaftsrechte auszusetzen.

Das klingt nach einem zähen juristischen Weg.

Ist es auch. Die größte Hürde ist dabei, eine 4/5-Mehrheit im Ministerrat davon zu überzeugen, eine drohende Vertragsverletzung festzustellen. Auch die Einstimmigkeit der Staats- und Regierungschefs – mit Ausnahme Viktor Orbán – wäre eine diplomatisch heikle Angelegenheit. Denn das hieße, dass die EU auch die Regierungen Polens, der Slowakei und der anderen Visegrád-Staaten gegen Ungarn auf Linie bringen müsste, was sich als schwierig erweisen wird.

Welche Mitgliedsrechte könnte die EU der Orbán-Regierung auf diesem Weg entziehen?

Da wären primär die Stimmrechte im Rat zu nennen. Ungarn könnte dann bei Gesetzgebungsvorhaben nicht mehr mitstimmen. Aber auch andere Rechte können beschnitten werden, etwa ein Stopp von Fördergeldern aus EU-Töpfen.

Wie lässt sich überhaupt sinnvoll zwischen einer „drohenden“ und einer bereits stattfindenden Werteverletzung unterscheiden?

Da gibt es keine klare Grenze. Man könnte sagen: Wenn sich Einzelfälle auf ein kritisches Maß verdichten. Wenn eine Regierung, wie im Fall Ungarn, punktuell Richter absetzt und die Pressefreiheit schwächt, sind das zunächst Einzelfälle. Bei entsprechender Häufung  können sich die Fälle jedoch zu einer „eindeutigen Gefahr der schwerwiegenden Verletzung“ von Grundwerten – wie es im Absatz 1 des EU-Vertrags lautet – entwickeln. Spätestens wenn sich die Einzelfälle derart verdichten, dass der Staat systematisch zu einem autoritären Regime umgebaut wird, spricht man von einer tatsächlichen Werteverletzung.

Wer definiert die Schwelle zwischen Einzelfällen und dem systematischen Rückbau des Rechtsstaates?

Das ist eine rein politische Bewertung. Wenn die anderen Staats und Regierungschefs einvernehmlich der Meinung sind, in Ungarn werden EU-Grundwerte mit Füßen getreten, ist der Tatbestand erfüllt. Auf nähere Kriterien haben die Vertragsarchitekten damals verzichtet. Man war der Ansicht, sollte ein solcher Fall eintreten, würden die Rechtsverstöße für alle derart offensichtlich sein, dass es keiner spezifischen Tatbestandsmerkmale mehr bedürfe.

Drei Vertragsverletzungsverfahren gegen Orbáns Ungarn

Die EU-Kommission reagiert mit drei beschleunigten Vertragsverletzungsverfahren auf den Staatsumbau Ungarns. Im Fokus der Kritik stehen diesmal die Reform der ungarischen Justiz, der ungarischen Zentralbank und der Datenschutzbehörde. Den Sozialdemokraten, Liberalen und Grünen geht das nicht weit genug. Sie wollen ein Verfahren einleiten, mit dem die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung europäischer Grundwerte festgestellt werden kann.

Das heißt, wir können uns also auch ein Szenario vorstellen, in dem der Ministerrat die Gefahr eines Rechtsverstoßes klar benennt, aber vielleicht Jahre vergehen, bis der Europäische Rat feststellt, dass wirklich eine Verletzung stattfindet.

So ist es.

Wie müsste die EU ihre Verträge ändern, um einen Mitgliedsstaat – in diesem Fall Ungarn – auszuschließen?

Man könnte einen Absatz 6 einführen, der besagt, dass wenn über einen bestimmten Zeitraum die Mitgliedsrechte suspendiert waren und der Europäische Rat feststellt, dass keine Besserung eingetreten sei, der Ausschluss durch einen Beschluss aller anderen Mitgliedsstaaten besiegelt wird. So eine Klausel wäre zumindest eindeutig. Das Problem dabei ist: Wir bräuchten dafür eine Vertragsänderung, der alle 28 Mitgliedsstaaten zustimmen müssten, also auch Ungarn. In der jetzigen Situation wäre das aber nur Wasser auf die Mühlen der Populisten, die ja behaupten: Die wollen uns ja ohnehin nicht mehr dabei haben. Damit verstärkt man nur die Anti-EU-Strömungen, die man eigentlich bekämpfen möchte.

Das Brexit-Referendum hat gezeigt, dass ein Herauslösen aus der Europäischen Union grundsätzlich möglich ist, nur eben auf Initiative des austretenden Landes selbst. Warum haben die EU-Architekten die Verträge nicht derart gestaltet, dass ein Austritt auch auf Initiative der anderen Länder erfolgen kann?

Weil man der Überzeugung war, dass die EU unumkehrbar ist. Die Politiker haben das Austrittsrecht nach Artikel 50 nur pro forma verankert, zur Beruhigung, um den Gedanken eines „Völkergefängnisses“ nicht aufkeimen zulassen. Keiner der damaligen Verantwortlichen hat daran geglaubt, dass es jemals einen Anwendungsfall geben würde.

Derselbe Gedanke lag übrigens auch den extrem unzulänglichen Bestimmungen des Euroraums zugrunde. Denn man hätte den Mitgliedsstaaten die neue Währung schlecht verkaufen können, wenn man ein Krisenszenario auch nur laut angedacht hätte. Da sind immer nur rosige Szenarien an die Wand gemalt worden, um politische Mehrheiten zu gewinnen. Doch wenn ich nur Schönwetter-Regelungen beschließe und für den Krisenfall nichts normiert habe, muss ich das Recht faktisch brechen, um im Krisenfall zu ökonomisch oder politisch sinnvollen Lösungen zu kommen. Dann verstärkt sich natürlich wieder das Gefühl, dass bestimmte Eliten machen, was sie wollen und sich durch das Recht nicht gebunden fühlen. In der Folge verdichten sich die Fliehkräfte aus der EU. Eine Schönwetter-Vertragsfassung ist ein Riesenproblem für eine Rechtsgemeinschaft.

Brexit tatsächlich erst 2019?

Der Zeitpunkt, an dem Großbritannien endgültig aus der Europäischen Union ausscheiden wird, könnte sich einem Zeitungsbericht zufolge bis weit in das Jahr 2019 hinauszögern.

Und um auf Ungarn zurückzukommen: Orbán braucht nur einen einzigen Freund im Europäischen Rat, der fest an seiner Seite steht, dann hat er nicht einmal Sanktionen zu befürchten. Das ist die gegenwärtige Lage.

Verstöße gegen das Unionsrecht finden in gewisser Regelmäßigkeit statt, könnte man sagen: Da wären neben der Euro-Rettung und der Verletzung des Stabilitätspakts durch mehrere Mitglieder auch der umstrittene EU-Türkei-Deal zu nennen. Zugespitzt formuliert: Beschädigt nicht jeder Rechtsbruch aus politischer Opportunität das gesamte Vertragswerk?

Das kann man so sehen. Zunehmend hat man den Eindruck, dass die handelnden Akteure ein funktionales Verständnis von den EU-Verträgen haben, das heißt sie wollen das Recht flexibel handhaben und wie es ihnen gerade opportun erscheint. Der aktuelle Trend geht weg von einer Verfassungsordnung auf supranationaler Ebene hin zu einem Rechtsverständnis, das sich im klassisch intergouvernmentalen diplomatischen Fahrwasser bewegt: Man fühlt sich an das EU-Recht nicht in gleicher Weise gebunden wie an nationale Verfassungen. Die Regierungen versuchen zunehmend im direkten diplomatischen Kontakt mit anderen EU-Staaten zu den erwünschten Lösungen zu kommen und schauen allenfalls hinterher, welche Wege das EU-Recht breithält, um das Ergebnis abzusichern. Und wenn das Recht dem nationalen Interesse entgegensteht, gibt es tatsächlich verstärkt Tendenzen es zu ignorieren.

Welchen alternativen Möglichkeiten hätte die EU, auf die Entwicklungen in Ungarn zu reagieren?

Anstatt ein Verfahren nach Artikel 7 anzustoßen wäre es klüger, die Rechtsverstöße in Ungarn auf herkömmlichem Weg zu ahnden: durch eine Klage vor dem europäischen Gerichtshof (EuGH). Der EuGH müsste dann untersuchen, inwieweit die Orbán-Regierung die EU-Verträge verletzt. Das wirkt aus meiner Sicht besser als eine politische Entscheidung im Europäischen Rat, die immer im Ruch der Willkürlichkeit steht.

Welche Konsequenzen hätte Ungarn von einem EuGH-Urteil zu befürchten?

Das Gericht könnte Zwangsgelder verhängen, die finanziell richtig wehtun. Doch härtere Maßnahmen als hohe Geldbußen sehe ich nicht.

Wir beurteilen Sie die momentanen Entwicklungen in Ungarn? Welche Chance hätte eine Klage vor dem EuGH?

Insbesondere das Mediengesetz ist sehr kritisch zu sehen, da gibt es definitiv Anlass, die Vereinbarkeit mit geltendem EU-Recht zu prüfen. Bei der Flüchtlingspolitik bewegt man sich hingegen auf schwierigem Terrain. Der Bau des Grenzzauns etwa ist an sich kein Verstoß gegen Unionsrecht. Die Schengen-Außengrenze darf gesichert werden. Anders verhält es sich mit dem Umstand, wenn Flüchtlingen kein faires Asylverfahren gewährt wird, das heißt wenn rein faktisch den Menschen die Möglichkeit genommen wird, einen Asylantrag zu stellen. Allerdings stößt man auch hier auf das Problem, dass viele Flüchtlinge den Antrag in Ungarn gar nicht stellen, sondern weiterreisen wollen.

Wenn sie also die Grenze überqueren ohne einen Asylantrag zu stellen, dann ist – rein formaljuristisch – der Tatbestand der illegalen Einreise erfüllt. Dann dürfen die Flüchtlinge auch im Rahmen eines Strafverfahrens abgeurteilt und zurückgeschickt werden. Das in einem möglichen Vertragsverletzungsverfahren aufzugreifen könnte nach hinten losgehen.

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