„Es fehlen Alternativen zu Artikel 7“

Polens Ministerpräsident Mateusz Morawiecki und der ungarische Premierminister Victor Orban. [EPA-EFE/MARCIN OBARA]

Polen und Ungarn sind seit Monaten auf Konfrontationskurs mit der EU. Brüssel will den Druck erhöhen, um die Rechtsstaatlichkeit in den EU-Mitgliedsstaaten zu verteidigen. Doch welche Instrumente stehen zur Verfügung? Und wie wirksam sind sie? EURACTIV sprach mit Nicole Koenig.

Dr. Nicole Koenig ist stellvertretende Direktorin des Jacques Delors Institute Berlin. Mitte September erschien ihre Analyse „Wie die EU Rechtsstaat und Werte verteidigt – ein lückenhaftes Puzzle“.

EURACTIV: Frau Koenig, Polen und Ungarn rücken von europäischen Werten ab und verstoßen gegen das Rechtsstaatsprinzip, heißt es immer wieder. Zum Einstieg: Was genau ist eigentlich gemeint, wenn von den europäischen Werten gesprochen wird? Und was ist das Rechtsstaatsprinzip?

Nicole Koenig: Die europäischen Werte sind in Artikel 2 des EU-Vertrages festgeschrieben. Es geht neben der Rechtsstaatlichkeit beispielsweise um die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Minderheitenschutz, Solidarität, Geschlechtergerechtigkeit und Gleichheit. Es handelt sich also um einen recht breit gefassten Kanon.

Das Rechtsstaatlichkeitsprinzip wird stets hervorgehoben, weil es auch als Voraussetzung zur Wahrung der anderen Werte angesehen wird. Die Europäische Kommission definiert Rechtsstaatlichkeit dadurch, dass die öffentliche Gewalt innerhalb des geltenden Rechts und in Einklang mit den Werten der Demokratie und der Grundrechte unter Kontrolle einer unabhängigen und unparteiischen Justiz handelt.

Jüngst hat die EU ein Verfahren nach Artikel 7 gegen Polen eingeleitet. Was genau wird der Regierung in Warschau vorgeworfen?

Es geht um einer Reihe von Justizreformen, zuletzt ein Gesetz, durch das das Rentenalter der Richter am Obersten Gericht abgesenkt wird. Dadurch werden etwa 30 Prozent der Richter vorzeitig in den Ruhestand versetzt. Die Reform wird als politisch motiviert eingestuft, was bedeutet, dass sie dem Grundsatz der unparteiischen, unabhängigen Justiz widerspricht.

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Auch Ungarn steht am Pranger. Das EU-Parlament will auch gegen Budapest ein Verfahren. Der Regierung Orban werden Einschränkungen der Meinungsfreiheit und der Unabhängigkeit der Justiz vorgeworfen. Wodurch unterscheidet sich der ungarische vom polnischen Fall?

Wenn Sie sich den Bericht des Europäischen Parlaments zu Ungarn ansehen, stellen Sie fest, dass die Vorwürfe einen deutlich breiteren Bereich der in Artikel 2 aufgeführten Werte abdecken. Im Falle Polens liegt der Fokus hingegen sehr deutlich auf dem Rechtsstaatlichkeitsprinzip.

Auch im Umgang der EU-Institutionen mit den beiden Fällen sind Unterschiede festzustellen. So wurde in der Auseinandersetzung mit Warschau bereits 2016 von der Europäischen Kommission der Rechtsstaatlichkeitsrahmen aktiviert. Dabei geht es um einen strukturierten Dialog zu Fragen der Rechtsstaatlichkeit. Es war dann auch die Kommission, die mit dem Fokus Rechtsstaatlichkeit ein Verfahren nach Artikel 7 angeregt hat. Im Falle Ungarns kam die Initiative für Artikel 7 hingegen vom Europäischen Parlament.

Auch in einigen westeuropäischen Ländern ist umstritten, ob die Unabhängigkeit der Justiz gewahrt ist. Entsprechende Daten finden sich auch in Ihrer Analyse – etwa bezüglich Spaniens oder Italiens, wo es in der Bevölkerung offenbar große Zweifel an der Unabhängigkeit der Gerichte gibt. Warum wird Artikel 7 bisher nur im mittel- und osteuropäischen Kontext diskutiert?

Zunächst, der Indikator, den ich in meinem Papier abgebildet habe, bezieht sich auf die wahrgenommene Unabhängigkeit nationaler Gerichte. Diese ist in der Tat auch in einigen westeuropäischen Ländern wie Italien und Spanien sehr niedrig und man könnte vermuten, dass es einen Zusammenhang mit der realen Unabhängigkeit gibt. Bei der Wahrnehmung dürften aber auch Faktoren wie das generelle Vertrauen der Bürger in den Staat eine Rolle spielen.

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Grundsätzlich kann aber jederzeit auch in einem westeuropäischen Staat ein solches Verfahren angestoßen werden, wenn dort etwa Gesetze beschlossen werden, die auf ähnlich systematische Art und Weise die gemeinsamen Werte antasten, wie das derzeit in Polen und Ungarn der Fall ist. Die Regierungen in Warschau und Budapest haben Gesetze erlassen, die viel Aufmerksamkeit erregten, weil sie sehr eindeutig bestimmte Gruppen diskriminieren, die Pressefreiheit einschränken oder die Förderung von NGOs aus dem Ausland begrenzen. Daher liegt der Fokus derzeit in der Tat mehr auf Zentral- und Osteuropa – und dort nicht nur auf Polen und Ungarn, sondern beispielsweise auch auf Rumänien und Bulgarien.

Aber auch Malta ist im Blick, aufgrund des unaufgeklärten Mordes an der investigativen Journalistin Daphne Caruana Galizia. Häufig sind es solche größeren Ereignisse, die die Aufmerksamkeit auf bestimmte Staaten lenken. Darüber hinaus spielt auch die Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle, die in den jeweiligen Staaten Alarm schlägt.

Doch was kann Artikel 7 – auch die nukleare Option genannt – bewirken? Um tatsächlich Sanktionen zu verhängen braucht es Einstimmigkeit der Mitgliedsstaaten. Polen und Ungarn decken sich gegenseitig. Auch Bulgarien steht ihnen bei.

Das ist bei Artikel 7 der wunde Punkt. Lange wurde das Instrument nicht genutzt, auch weil man den Gesichtsverlust fürchtete, wenn es zur Abstimmung kommt. Bei der ersten Abstimmung nach Artikel 7.1 braucht es zwar noch keine Einstimmigkeit, sondern eine 4/5-Mehrheit. Doch auch da kann sich die EU nicht sicher sein. Wie Sie sagten, es gibt verschiedene Staaten, die im Fokus sind oder in den Fokus geraten könnten. Hier kann es bei einer Abstimmung zum Schulterschluss kommen.

Übrigens gab es in der Vergangenheit schon häufiger Vorstöße, ein Verfahren nach Artikel 7 zu initiieren. Heute haben wir die Situation, dass es erstmals tatsächlich dazu kam. Für Polen und Ungarn ist schon die Tatsache, überhaupt in einem Verfahren zu sein, unangenehm. Schließlich wird dadurch viel Aufmerksamkeit auf Missstände in diesen Ländern gelenkt. Einen „naming and shaming“-Effekt gibt es also durchaus, wie man schon an den vehementen und ablehnenden Reaktionen aus Polen und Ungarn erkennen kann. So wird versucht, das Verfahren als Eingriff in die inneren Angelegenheiten zu verteufeln.

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Richtig ist allerdings, dass die Durchsetzung glaubwürdiger Sanktionen derzeit problematisch ist. Natürlich können sich die politischen Konstellationen auch wieder ändern, beispielsweise bei den Wahlen in Polen im kommenden Jahr, deren Ausgang noch nicht absehbar ist. Dadurch bleibt im Rahmen von Artikel 7 auf längere Sicht ein latentes Drohpotenzial bestehen.

Dennoch zeigt sich, dass die nukleare Option ihre Schwierigkeiten und Grenzen hat. Welche Alternativen zu Artikel 7 hat Brüssel?

Eine recht häufig bemühte Alternative ist das Vertragsverletzungsverfahren, wie es auch im Falle Polens von der Kommission angestoßen wurde. Es scheint so, als werde hier mit Legitimation des EuGH eine Brücke gebaut: Man kombiniert Artikel 19.1 des EU-Vertrags, nachdem die Mitgliedsstaaten die erforderlichen Rechtsbehelfe schaffen müssen, um einen wirksamen Rechtsschutz in jenen Bereichen zu schaffen, die vom Unionsrecht berührt werden, mit Artikel 47 der EU-Grundrechtecharta, der ein Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht festschreibt. Es wird also ein Zusammenhang zwischen dem Bruch der Verträge und den gemeinsamen Werten hergestellt. Diese Kombination wurde auch in der Vergangenheit schon angewandt.

Doch auch diese Herangehensweise hat ihre Grenzen, da die Werte recht breit gefächert sind und man immer im Einzelfall sehen muss, welcher Vertragsartikel zum Tragen kommen könnte und ob die Kombination dann rechtlich vertretbar ist. Wo dies der Fall ist, kann diese Option durchaus wirksam sein. Schließlich kann der EuGH empfindliche finanzielle Strafen verhängen. Deshalb ist die polnische Regierung zuletzt wieder von der Position abgerückt, das Urteil ignorieren zu wollen.

Darüber hinaus besteht die Option, die Mittelvergabe aus den EU-Strukturfonds zu konditionalisieren, also an die Einhaltung rechtsstaatlicher Standards zu koppeln. Das Argument wäre: Wenn in einem Land die Rechtsstaatlichkeit angetastet wird, ist nicht mehr davon auszugehen, dass die finanziellen Mittel ihre Wirksamkeit tatsächlich entfalten können. Laut dem Vorschlag der Kommission würde das bedeuten, dass wenn sie einen Verstoß gegen das Rechtsstaatlichkeitsprinzip feststellt, Mittel ausgesetzt werden können. Das träfe vor allem süd- und osteuropäische Staaten, da diese verhältnismäßig stärker von den Strukturfondsmitteln abhängen.

Hierfür bräuchte es aber erst einen politischen Beschluss, vermutlich im Rahmen der Verhandlungen um den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR). Angesichts dessen, dass so viele Länder von den Strukturfondsmitteln abhängig sind und dementsprechend viel zu verlieren haben: ist das politisch realistisch?

Das ist die große Frage. Bisher ist unklar, über welches Entscheidungsverfahren der Verordnungsentwurf der Kommission angenommen werden kann. Die Kommission zielt auf ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren ab. Dann reicht eine qualifizierte Mehrheit im Rat. Ob das so möglich ist, wird derzeit vom Rechtsdienst des Rates geprüft. Unklar ist auch, inwiefern sich dieser Vorschlag vom Gesamtpaket des MFR abkoppeln lässt, bei dem die Richtlinien einstimmig vom Europäischen Rat beschlossen werden müssen. Es bleibt also noch abzuwarten, wie sich diese Debatte entwickelt.

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Abschließend: Wäre der Instrumentenkasten der EU gut ausgestattet, wenn eine solche Konditionalisierung der Strukturfondsmittel durchgesetzt wird? Oder würden Sie gerne weitere Instrumente ergänzen?

Das Instrument der Konditionalisierung kann wirksam sein, allerdings in einem begrenzten Rahmen. Es ist durchaus denkbar, dass eine politische Durchsetzung nur möglich ist, wenn die Kriterien für die Aussetzung von Mitteln sehr eng gefasst werden. Dort, wo das Instrument dann noch anwendbar ist, hätte es allerdings Drohpotenzial. Schließlich geht es bei der Aussetzung der Strukturfondsmittel um viel Geld.

So oder so ist damit aber nur ein kleiner Teilbereich der europäischen Werte abgedeckt. Daher reicht das nicht aus. Was fehlt sind Alternativen zu Artikel 7, durch die das gesamte Wertespektrum sanktionsfähig erfasst wird. Ein wichtiger Kritikpunkt ist das Fehlen einer gemeinsamen Instanz beziehungsweise eines gemeinsamen Kriterienkatalogs, anhand dessen die Einhaltung der Werte periodisch überprüft und Sanktionen angeregt werden können. Das wäre ein Ansatz, den man auch kurzfristig verfolgen könnte, da er grundsätzlich im Rahmen der bestehenden Verträge umsetzbar wäre.

Mittel- bis langfristig stellt sich aber natürlich die Frage, ob man Artikel 7 im Rahmen einer Vertragsänderung reformieren sollte, um die Nutzbarkeit des Verfahrens durch ein Herabsenken der Hürden zu erhöhen.

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