Westbalkan: Wie Deutschland die europäische Erweiterungspolitik mitgestalten kann

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.COM Ltd.

Die Beitrittsperskeptiven auf dem Westbalkan sind etwas schwammig geworden. [Bundesministerium für Europa, Integration und Äußeres/Flickr]

In der Erweiterungspolitik gegenüber dem Westlichen Balkan hat sich Deutschland als einflussreicher Unterstützer wie auch als vehementer Kritiker einen Namen gemacht. Diese Doppelrolle als starker Partner und fordernder Kritiker beruht auf einem heiklen Balanceakt, meinen Cornelius Adebahr und Theresia Töglhofer von der DGAP.

Der strategischen Bedeutung der EU-Integration des Westlichen Balkans steht – innerhalb Deutschlands aber auch im EU-Kontext – zunehmende Skepsis gegenüber der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten entgegen. Für Deutschland ist eine strenge Auslegung der Beitrittskonditionalität daher nicht nur ein Mittel, um sicherzustellen, dass die EU-Heranführung der Kandidatenländer Hand in Hand mit deren innerstaatlichen Transformation geht. Sie ist auch als Antwort auf wachsende Erweiterungsskepsis in der Bevölkerung sowie unter politischen Entscheidungsträgern zu verstehen.

Deutschlands Initiativen für eine „Normalisierung der Beziehungen“ zwischen Serbien und Kosovo sowie seit Herbst 2014 auch zu Bosnien-Herzegowina zeigen, dass Berlin bestrebt ist, den Erweiterungsprozess nicht nur für innere Reformen zu nutzen, sondern auch zur Lösung offener Stabilisierungsfragen. Gerade am Westlichen Balkan, der de facto eine Enklave innerhalb der EU darstellt, kann der von deutschen Entscheidungsträgern ausgerufene Leitsatz, Deutschland müsse mehr Verantwortung in der Welt übernehmen, gemessen werden.

Mit seinem „Ja, aber“-Ansatz einer prinzipiellen Unterstützung der Beitrittsperspektive bei gleichzeitiger Betonung einer anspruchsvollen Beitrittskonditionalität ist Berlin ein umworbener und einflussreicher Partner für die Beitrittsanwärter des Westlichen Balkans. Um diese Stellung für eine erfolgreiche Fortführung der EU-Heranführung der Region zu nutzen, sollte Deutschlands erweiterungspolitischer Ansatz sich an folgenden Grundlinien ausrichten:

Kooperation statt Alleingänge

Mit seiner eigenen Disposition verkörpert Deutschland den „streng aber fair“-Ansatz der EU und verhilft diesem im besten Fall zu einer effektiven Umsetzung. Angesichts seiner strikten Auslegung der Beitrittskonditionalität hat Berlin gegenüber den EU-Partnern jedoch wiederholt eine unnachgiebige Position im Hinblick auf den Zeitpunkt beitrittsrelevanter Entscheidungen und die dafür zu erfüllenden Konditionen vertreten. Mehrmals kam es zwischen Berlin und Brüssel zu abweichenden Auffassungen, wann ein Land für den nächsten Schritt im Assoziierungsprozess ausreichend vorbereitet sei. Dies war beispielsweise bei den Beitrittsersuchen von Albanien und Serbien der Fall.

Zweifelsohne steht den Mitgliedstaaten das Recht zu, ihre eigenen Evaluierungen der Situation in den (potenziellen) Kandidatenländern vorzunehmen. Jedoch birgt dieser Ansatz auch das Risiko einer Fragmentierung innerhalb der EU. Ein kraftvolles und glaubwürdiges Eintreten der EU gegenüber den Beitrittsländern erfordert ein zwischen Mitgliedstaaten und Kommission vereinbartes gemeinsames Verständnis von Konditionalität sowie eine interne Verständigung über die tatsächliche Lage vor Ort. Die Vorgaben gegenüber den Beitrittskandidaten wiederum sollten sich gerade in ihrer strikten Auslegung an den tatsächlichen Beitrittskriterien ausrichten und nicht lediglich aus innenpolitischen Gründen verschärft werden. Bundesregierung und Bundestag müssen sich immer wieder bewusst machen, dass dem Erweiterungsprozess gesamteuropäische Interessen – der EU ebenso wie der Mitgliedstaaten und Kandidatenländer – zugrunde liegen.

Parlamentarische Zusammenarbeit

Auch die Mitspracherechte des Bundestags, die mit dem Begleitgesetz zum Lissabonner Vertrag eine wesentliche Ausweitung erfahren haben, sollten nicht nur genutzt werden, um Deutschlands Position im Rat zu untermauern. Sie eröffnen neue Perspektiven für eine stärkere Zusammenarbeit zwischen nationalen Parlamenten verschiedener Mitgliedstaaten sowie mit dem Europäischen Parlament. Diese könnte beispielsweise in Form von gemeinsamen „Fact Finding Missions“ in der Region erfolgen. Einen besonderen Beitrag zur Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit könnte der Bundestag mit der Stärkung der Parlamente in den Beitrittsländern leisten.

Kohärente Botschaften nach außen

Das Bedürfnis nach einer kohärenten Stimme und Botschaft besteht nicht nur auf EU-Ebene, sondern auch innerhalb Deutschlands. Angesichts der Vielzahl von Akteuren, die in die Formulierung von Erweiterungspolitik eingebunden sind, erscheint eine kohärente Kommunikation gegenüber den Beitrittsanwärtern essentiell. Nur so können deutsche Entscheidungsträger Verunsicherung über das Ausmaß und die Ausgestaltung der Beitrittskonditionalität oder über die Verbindlichkeit des Erweiterungsversprechens jede Grundlage entziehen.

Strenge Konditionalität braucht starke Anreize

Deutschland und seine EU-Partner verlassen sich stark auf die Reformhebel, welche die Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft und die damit verbundenen Vorteile schafft. Strenge Konditionalität braucht jedoch auch starke Anreize, die auf einer realistischen Beitrittserwartung aufbauen. Umgekehrt schreckt eine immer längere Liste an Anforderungen, durch welche die Beitrittsperspektive in immer weitere Ferne rückt, die Kandidatenländer ab, den EU-Forderungen nachzukommen. Dies kann zu einer Blockade oder einem Bedeutungsverlust des EU-Annäherungsprozesses in den Kandidatenländern führen. Das Aufrechterhalten einer greifbaren Beitrittsperspektive und die klare Kommunikation dieser Haltung an die Anwärterstaaten sind daher grundlegend für eine erfolgreiche Fortsetzung des Erweiterungsprozesses.

Die Autoren:

Dr. Cornelius Adebahr und Theresia Töglhofer sind Associate Fellows der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP). Dieser Text ist ein Auszug aus der DGAPanalyse 11 „Starker Partner, strenger Kritiker: Die zwei Gesichter der deutschen Erweiterungspolitik gegenüber dem Westlichen Balkan“. Die Analyse entstand im Rahmen des Projekts „EU member states and enlargement towards the Balkans“ unter Leitung des European Policy Centre (EPC).

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