Die Verteidigungsprogramme und -fonds der EU haben sich nach Russlands Krieg in der Ukraine vervielfacht. Sie sollen die Zusammenarbeit in den verschiedenen Phasen des Produktlebenszyklus von Ausrüstung – Forschung, Entwicklung, Produktion, Erwerb und Weitergabe an Drittländer- fördern.
Die letzten beiden Zusammensetzungen der Europäischen Kommission haben die europäische Verteidigungsindustriepolitik von Grund auf verändert: Die EU begann mit Investitionen in Forschung und Entwicklung, was zum damaligen Zeitpunkt ein großer Schritt für die EU war.
Darauf folgten Programme, die auf den militärischen Bedarf der EU-Staaten und der Ukraine zugeschnitten waren.
Die Regierung des ehemaligen republikanischen US-Präsidenten Donald Trump drängte die Europäer offen dazu, ihre Sicherheit selbst in die Hand zu nehmen, anstatt sich auf die bedingungslose Unterstützung der USA zu verlassen. Dies veranlasste die EU, Investitionen und Koordinierung im Bereich der gemeinsamen Produktion von Militärausrüstung und -technologie zu fördern und ihre Abhängigkeiten von Drittländern zu verringern.
Nach der russischen Aggression gegen die Ukraine im Februar 2022 wurden die Schritte zur Stärkung der technologischen und industriellen Basis der europäischen Verteidigung (EDTIB) beschleunigt. Zudem wurden Programme aufgelegt, um die Mitgliedstaaten zu motivieren, bei der Entwicklung von Kapazitäten, der Produktion und dem Export weiter zusammenzuarbeiten.
Die EU-Mitgliedstaaten beschlossen, dass die Zusammenarbeit den Verteidigungsfähigkeiten der Ukraine zugutekommen würde. Die EU-Mittel sollten dabei für sie selbst und die nationalen Industrien einen Anreiz darstellen.
Da der EU-Haushalt die Beschaffung von Verteidigungsgütern nicht finanzieren kann, musste das Programm auf die Konsolidierung des Binnenmarktes hinarbeiten.
Die EU-Mitgliedstaaten sind jedoch nach wie vor nicht bereit, in sicherheitsrelevanten Bereichen wie der Verteidigung zusammenzuarbeiten und die Industrie der Gemeinschaft in den Vordergrund zu stellen, wenn sie auch außerhalb Europas schneller und billiger einkaufen können.
Die seit 2022 aufgelegten Programme blieben jedoch klein und schlecht finanziert. Dies ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass der vorherige EU-Haushalt einen vollwertigen Krieg auf dem Kontinent nicht vorgesehen hatte.
Schritt 1: Forschung und Fähigkeitenentwicklung
- Europäischer Verteidigungsfonds
Die EU hat 2017 damit begonnen, Forschung und Entwicklung im Verteidigungsbereich mit zwei EU-finanzierten „Pilotprogrammen“ zu finanzieren. Ziel ist es, Innovationen zu fördern, in der EU hergestellte Optionen auf den Markt zu bringen und eine Alternative zu nicht in der EU hergestellten Produkten zu bieten.
Im Rahmen der Vorbereitenden Maßnahme im Bereich Verteidigungsforschung (PADR) wurden 90 Millionen Euro für den Zeitraum 2017-2019 zur Finanzierung von Forschungsprojekten und Technologien bereitgestellt.
Es wurde durch das Europäische Programm zur industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich (EDIDP) ergänzt, das für den Zeitraum 2019-2020 mit 500 Millionen Euro zur Finanzierung der gemeinsamen Entwicklung von Verteidigungsprodukten und -technologien ausgestattet ist.
Auf der Grundlage der Erfahrungen mit diesem Fonds und diesem Programm schuf der europäische Gesetzgeber den mit acht Milliarden Euro ausgestatteten Europäischen Verteidigungsfonds (EVF). Er dient der Finanzierung gemeinsamer Forschung und Entwicklung, an der mindestens drei Unternehmen aus drei verschiedenen Ländern beteiligt sind. Die EVF-Verordnung läuft am Ende des aktuellen EU-Haushaltszyklus (2021-2027) aus.
Ursprünglich war ein Betrag von 13 Milliarden Euro vorgesehen, der jedoch bei den Verhandlungen auf dem Gipfel 2020 halbiert wurde.
Gemäß der von den Staats- und Regierungschefs der EU im Februar 2024 beschlossenen Haushaltsüberprüfung soll der EVF im Rahmen der neuen Plattform für strategische Technologien für Europa (STEP) um 1,5 Milliarden Euro aufgestockt werden.
Im Vorfeld der für 2024 geplanten Überprüfung des Fonds hat die Kommission eine Konsultation eingeleitet, die zu einer Änderung der Planung führen könnte.
Letztes Jahr wurde die Kommission beschuldigt, die Unabhängigkeit der Experten, die in den Vergabeprozess der Zuschüsse involviert sind, nicht zu garantieren. Sie muss sich nun vor dem EU-Ombudsmann verantworten.
- Die Risiken der Finanzinstitute
Neben dem bekannten EVF investiert auch die Europäische Investitionsbank (EIB) im Rahmen der Strategischen Europäischen Sicherheitsinitiative (SESI) in Forschungs- und Entwicklungsprojekte mit doppeltem Verwendungszweck (sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke). Dies steht dem Eindruck entgegen, dass sie sich überhaupt nicht an der Finanzierung von Verteidigungsvorhaben beteiligt.
Das neueste Projekt ist die Defence Equity Facility (DEF). Im Rahmen dieses Programms wird der Europäische Investitionsfonds zusammen mit dem EVF der Kommission 175 Millionen Euro in kleine Unternehmen und Start-ups investieren, um die finanziellen Risiken von Innovationen zu übernehmen. Dies wurde im Januar 2024 angekündigt.
- PESCO: Forschung und Entwicklung zur Produktion und Beschaffung
Die EU bietet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, gemeinsam militärische Ausrüstung zu entwickeln, die über die Forschungsphase des Produktlebenszyklus hinausgeht. Ziel ist es anschließend, die gleichen Ausrüstungsgegenstände gemeinsam herzustellen und zu beschaffen.
Die 2017 auf Betreiben des französischen Präsidenten Emmanuel Macron ins Leben gerufene europäische Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO) war ursprünglich für eine kleine Gruppe von EU-Mitgliedstaaten gedacht. Sie sollte diejenigen umfassen, die „willens“ und „fähig“ sind. Derzeit umfasst sie jedoch 26 von 27 Ländern. Malta bildet die Ausnahme.
Die EU-Mitgliedstaaten sind derzeit für die Verwaltung von 68 Projekten unter der Aufsicht des Rates zuständig. Einige Programme wurden wegen mangelnder Ergebnisse jedoch aufgegeben.
Es wird erwartet, dass das Programm in diesem Jahr überprüft und bis Ende 2025 abgeschlossen wird. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, ihre Verpflichtungen und Ambitionen zu überdenken und sie alle an die aktuelle geopolitische Lage anzupassen. Es ist noch unklar, was bei den Überlegungen herauskommen wird.
PESCO-Projekte könnten von EU-Mitteln für Forschung und Entwicklung im Rahmen des Europäischen Verteidigungsfonds (EVF) profitieren.
Schritt 2: Produktion
Nachdem Russland in die Ukraine einmarschiert war, begannen die EU-Staaten, Kyjiw große Mengen aus ihren Waffen- und Rüstungsbeständen zu spenden, um die ukrainischen Streitkräfte bei ihrem Kampf zu unterstützen.
Um die Industrie zu ermutigen, ihr Produktionstempo zu erhöhen, damit die Munitions- und Raketenlieferungen aus Europa an Kyjiw aufrechterhalten werden können, hat die Europäische Kommission im Mai 2023 das Gesetz zur Unterstützung der Munitionsproduktion (ASAP) vorgeschlagen.
Da das Programm mit EU-Geldern finanziert wird, soll es auch die EU-Industrie zur Zusammenarbeit motivieren, um die europäische industrielle Basis zu festigen. Dazu sollen potenzielle Engpässe in der Lieferkette ermittelt und die verfügbaren Produktionslinien genutzt werden.
Der Gesetzesvorschlag enthielt ursprünglich eine breite Palette von Regulierungsmaßnahmen zur Steigerung der Produktion. Diese wurden jedoch von den EU-Staaten abgelehnt. Sie vertagten die Diskussion und Entscheidung über drei heikle Punkte: Ausnahmen für EU-interne Transfers, Aufträge mit Prioritätseinstufung und die Abbildung der Lieferkette.
Der auch für Verteidigung zuständige Binnenmarktkommissar Thierry Breton erklärte, dass die europäische Industrie dank dieses Plans bis Ende 2024 jährlich 1,4 Millionen Schuss Munition produzieren könnte.
Der 500-Millionen-Euro-Fonds wurde zwei Monate nach seiner Vorstellung im Juli 2023 in einem Schnellverfahren angenommen. Die Ergebnisse des Projektaufrufs werden im April 2024 veröffentlicht und rückwirkend ausgezahlt.
ASAP ist die „dritte Schiene“ des EU-Munitionsplans. Dieses Vorhaben zielt darauf ab, bis März eine Million Schuss Artilleriegranaten und Raketen an die Ukraine zu liefern (ein Ziel, das wahrscheinlich nicht rechtzeitig erreicht werden kann) und die Produktion der Industrie zu steigern.
Schritt 3: Beschaffung
Nach Beginn des Ukraine-Kriegs begann die EU mit dem gemeinsamen Einkauf von Waffen über die Stärkung der europäischen Verteidigungsindustrie durch das Gesetz über das gemeinsame Beschaffungswesen (EDIRPA).
Das mit 300 Millionen Euro aus dem EU-Haushalt ausgestattete Gesetz wurde ursprünglich im Mai 2022 als dringende Lösung angekündigt, um die Lagerbestände der EU-Staaten aufzufüllen, nachdem sie Kyjiw umfangreiche Waffenlieferungen für den Kampf gegen Russland zur Verfügung gestellt hatten. Darüber hinaus soll es ihnen mehr Spielraum für die Fortsetzung der Militärhilfe geben.
Dem Vorschlag zufolge, der mit 500 Millionen Euro beziffert ist, würden die EU-Staaten gemeinsam Waffen kaufen. Der EU-Haushalt würde für die zusätzlichen Ausgaben im Zusammenhang mit den Verwaltungskosten der Zusammenarbeit aufkommen.
Interne Debatten im Europäischen Parlament über die Befugnisse und Mitspracherechte der einzelnen Ausschüsse verzögerten jedoch die von der EU-Kommission erhoffte rasche Verabschiedung des Textes.
Die Dringlichkeit des Programms wurde auch dadurch beeinträchtigt, dass einige Abgeordnete darauf drängten, die gemeinsame Beschaffung von Drittländern zuzulassen. Die Kommission lehnte dies jedoch ab, da die Förderung der EU-Industrie die Rechtsgrundlage des Textes darstellte.
EDIRPA kam spät und verfehlte sein erstes Ziel – den dringenden Bedarf der Mitgliedstaaten zu decken und die Lieferungen an die Ukraine sicherzustellen.
Die EU-Institutionen schlugen daher einen dreigleisigen Munitionsplan vor, mit dem in weniger als einem Jahr eine Million Schuss Munition nach Kyjiw geliefert und die Munitions- und Raketenproduktion auf dem gesamten Kontinent gesteigert werden soll. Der Plan basiert auf einer Idee der estnischen Premierministerin Kaja Kallas vom Februar 2023.
Das „Notfall“-Instrument von EDIRPA wurde schließlich im Sommer 2023 verabschiedet, mehr als ein Jahr nachdem es vorgelegt worden war.
Aufgrund der Verzögerungen bei den Verhandlungen haben die Abgeordneten einen Teil der für EDIRPA vorgeschlagenen Mittel in Höhe von 500 Millionen Euro dem Gesetz zur Unterstützung der Munitionsproduktion (ASAP) zugewiesen. Dieses Gesetz ist die „dritte Schiene“ des Munitionsplans zur Steigerung der Produktion.
In der Zwischenzeit wurde die „zweite Schiene“ des Munitionsplans geschaffen, deren Ziel es ist, die europäische gemeinsame Beschaffung diesmal direkt für Kyjiw zu fördern. Sie dient demselben Zweck wie EDIRPA, nur mit einem zusätzlichen Schwerpunkt auf Munition und Raketen. Sie ist für das vom Krieg gebeutelte Land bestimmt und wird mit einer Milliarde Euro aus der Europäischen Friedensfazilität (EFF) finanziert.
Die Verhandlungen über das Programm drehten sich hauptsächlich um die Herkunft der finanzierten Ausrüstung. Frankreich drängte darauf, dass die EU-Gelder nur für in der EU (und in Norwegen) hergestellte Ausrüstung und Industrien verwendet werden sollten. Andere Länder hielten dies angesichts der Dringlichkeit des Ukraine-Kriegs für ineffizient. Frankreich konnte sich schließlich durchsetzen.
Die Aufträge werden entweder über die Europäische Verteidigungsagentur (EDA) oder von sogenannten führenden Nationen vergeben.
Schritt 4: Lieferungen an Drittländer
Der EU-Haushalt spielt bei dem Export von Waffen aus den EU-Mitgliedstaaten keine Rolle.
Die EU bietet jedoch den Rahmen für die Europäische Friedensfazilität (EFF), einen außerbudgetären Fonds, der es den EU-Staaten ermöglicht, für tödliche und nicht-tödliche militärische Unterstützung zu zahlen und diese an Drittländer zu liefern. Beschlüsse über die EFF werden auf zwischenstaatlicher Ebene im Rahmen des Rates gefasst.
Um den Kampf der Ukraine gegen Russland zu unterstützen, beschlossen die EU-Staaten außerdem, den EFF zu nutzen, um sich selbst die gespendete Militärhilfe für das Land in Höhe von rund 3,5 Milliarden Euro zu erstatten.
Aufgrund der dringenden und unerwarteten Inanspruchnahme des EFF zur Unterstützung der Ukraine stockten die EU-Staaten das Budget um weitere 5,5 Milliarden Euro auf.
Darin enthalten ist eine Aufstockung um zwei Milliarden Euro für den dreigleisigen Munitionsplan, um einen Anreiz für die Wiederauffüllung der Bestände im März 2023 im Rahmen der sogenannten „ersten Schiene“ des Munitionsplans zu schaffen. Der Plan sieht vor, Kyjiw innerhalb eines Jahres eine Million Schuss Munition zu liefern. Die EU wird dieses Ziel jedoch voraussichtlich nicht bis April 2024 erreichen.
Da die Vorräte der Europäer zur Neige gehen, verlagert sich ihre militärische Unterstützung für Kyjiw von Schenkungen auf Beschaffungen.
Die EU-Mitgliedstaaten werden über die Zukunft der EFF entscheiden müssen, nachdem die Staats- und Regierungschefs eine Einigung über die Aufstockung des Fonds für die Ukraine vertagt haben. Einige Staaten (vor allem Frankreich und Deutschland) möchten die Erstattungsmodalitäten ändern. Die Staats- und Regierungschefs forderten ihre Botschafter auf, bis März 2024 eine Einigung in beiden Fragen zu erzielen.
Ganz allgemein und außerhalb des Rahmens der EFF gibt die EU Leitlinien für die Ausfuhr von Verteidigungsgütern vor, die sich im Besitz der Mitgliedstaaten befinden, zum Beispiel zum Schutz von Menschenrechten.
Es gibt jedoch keinen europäischen Rahmen für die Exportrechte von in gemeinsamem Besitz befindlichen Gütern. Staaten, die gemeinsam militärische Güter entwickeln oder kaufen, müssen in dieser Angelegenheit eine Vereinbarung treffen.
Schritt 5: Koordinierte Planung der Fähigkeiten der Streitkräfte
Jedes Land entwickelt seine Streitkräfte entsprechend seinen Bedürfnissen und Interessen und entscheidet, in welche militärische Ausrüstung es investieren will.
Die Europäischen Staaten haben nun beschlossen, ihre Bemühungen und Ziele vermehrt zu bündeln, um die Lücken auf dem Kontinent zu schließen. Außerdem wollen sie ihre Investitionen auf strategische Fähigkeiten konzentrieren, bei denen sie zurzeit noch von anderen Staaten abhängig sind (zum Beispiel bei der Technologieforschung, der Entwicklung von Fähigkeiten und so weiter). Dieses Ziel geht auch Hand in Hand mit Investitionen in Unternehmen mit Sitz in der EU, um die industrielle Basis zu stärken.
Auf EU-Ebene teilen die Mitgliedstaaten die Pläne und Bedürfnisse ihrer Streitkräfte mit, um eine langfristige Planungsstrategie für alle zu entwickeln. Diese Arbeit wird in verschiedenen Dokumenten festgehalten.
Die Prioritäten für die Entwicklung der Fähigkeiten (CDP) ist ein Dokument, das alle verteidigungsbezogenen Initiativen der EU antreibt. Es soll den Mitgliedstaaten eine Liste von Prioritäten für die Anpassung ihrer Kriegsführung an die Hand geben und aufzeigen, welche Verteidigungsgüter gekauft, entwickelt oder erforscht werden müssen, um etwaige Lücken zu schließen.
Die EU-Verteidigungsminister legten im Herbst 2023 neue CDP fest, um dem Bedarf an konventionellen Verteidigungsausrüstungen und Drohnenabwehrtaktiken in den Reihen ihrer Streitkräfte Rechnung zu tragen und Lehren aus dem russischen Krieg in der Ukraine zu ziehen. Die letzte Version des Dokuments wurde 2018 veröffentlicht.
Die Europäische Verteidigungsagentur (EDA) zeigt in ihrer Coordinated Annual Review on Defence (CARD) Möglichkeiten der Zusammenarbeit auf, um die Kooperation zu erleichtern.
„Im Laufe der Zeit wird dies zu einer allmählichen Synchronisierung und gegenseitigen Anpassung der nationalen Verteidigungsplanungszyklen und Praktiken der Fähigkeitsentwicklung führen“, erklärt die EDA auf ihrer Website.
Im Moment „erfolgt die Verteidigungsplanung noch weitgehend isoliert, und […] die Mitgliedstaaten sind nach wie vor nicht von europäischen Kooperationsprojekten überzeugt“, heißt es im letzten Bericht aus dem Jahr 2022.
Der Europäische Verteidigungsfonds (EVF) für Forschung und Entwicklung zum Beispiel arbeitet auf der Grundlage eines Mehrjahresprogramms, das die Prioritäten der Mitgliedstaaten widerspiegelt.
Die Arbeit der Europäischen Union im Bereich der Verteidigung wurde im Frühjahr 2022 auch mit dem Strategischen Kompass, der ersten Verteidigungsstrategie der Union, und der Bedrohungsanalyse in Einklang gebracht.
Schritt 6: Eine übergreifende Strategie?
Die Europäische Kommission will im Februar 2024 zwei neue Programme vorlegen, um die industriellen Kapazitäten der EU zu stärken: das Europäische Investitionsprogramm für Verteidigung (EDIP) und die Europäische Strategie für die Verteidigungsindustrie (EDIS).
Brüssel möchte ein Programm (EDIP) vorschlagen, das an EDIRPA und ASAP anknüpfen soll, sowie eine übergreifende Strategie (EDIS), die die Lücken in den derzeitigen Programmen schließen soll. Diese wurden hauptsächlich aufgrund kurzfristiger Notfälle eingerichtet.
Alle Programme enden spätestens 2027, wenn der aktuelle Siebenjahreshaushalt der EU ausläuft. Sie müssen daher in der nächsten Legislaturperiode erneut diskutiert und von den EU-Institutionen genehmigt werden.
Nach den EU-Wahlen im Juni wird die neue Kommission entscheiden müssen, wie die EU ihre Verteidigungsindustrie und technologische Basis auf dem gesamten Kontinent verstärken kann.
Jede anstehende langfristige Regelung würde der EU-Kommission eine größere Rolle in einem Bereich einräumen, der traditionell den Mitgliedstaaten vorbehalten ist. Letzteres liegt an der sensiblen Natur der nationalen sicherheitsbezogenen Investitionen und Strategien.
Auch wenn der genaue Umfang noch nicht bekannt ist, wird in den EDIS-Dokumenten vorgeschlagen, eine EU-weite Regelung für den Verteidigungsbinnenmarkt zu schaffen. Diese soll den gesamten Produktlebenszyklus von Ausrüstung abdecken, von der Konzeption über die Technologieforschung bis hin zum gemeinsamen Eigentum.
Dies könnte die derzeitigen vereinzelten Bemühungen der EU zu einer vollwertigen Verteidigungsindustriepolitik weiterentwickeln.
[Bearbeitet von Alexandra Brzozowski/Zoran Radosavljevic/Kjeld Neubert]