Am Donnerstag (1. Februar) haben sich die Staats- und Regierungschefs der EU einstimmig auf die Finanzhilfe für die Ukraine geeinigt und eine weitere ungarische Vetodrohung überwunden. Was bedeutet diese Einigung für die Zukunft?
Als sie in Brüssel ankamen, hatten die EU-Staats- und Regierungschefs das Schlimmste befürchtet: Ein Veto des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán zu einem Zeitpunkt, an dem die Finanzierung der Ukraine durch die USA weiterhin ungewiss ist und Kyjiw nicht mehr alles hat, was es zur Abwehr der russischen Invasion braucht.
Entgegen allen Erwartungen gab Orbán einem Kompromiss nach und gab das 50-Milliarden-Euro-Paket frei, nachdem er es im Dezember noch mit seinem Veto blockiert hatte.
Es wurde viel darüber spekuliert, ob der ungarische Regierungschef angesichts des Drucks seiner 26 Amtskollegen und der potenziell schwerwiegenden politischen Folgen, die ein Veto für die Position seines Landes innerhalb der EU gehabt hätte, kapituliert hat.
Oder hat er Zugeständnisse erhalten?
Was die Einigung für Ungarn bedeutet …
Zum jetzigen Zeitpunkt sieht das Abkommen wie eine Niederlage für Ungarn aus, da keine seiner Hauptforderungen erfüllt wurde.
Der Vereinbarung zufolge wird Ungarn für die Auszahlungen bis 2027 kein jährliches Veto gegen das Ukraine-Paket einlegen können. Die EU-Gelder werden ab März in die Ukraine fließen.
Zwei Absätze in den Schlussfolgerungen des Gipfels waren jedoch entscheidend für die erzielte Einstimmigkeit.
Ein Großteil des Wortlauts stammt aus der kurzfristigen Shuttle-Diplomatie in der Nacht vor und am Morgen des Gipfels.
Mit einem Absatz erreichte Budapest ein kleines Zugeständnis in Bezug auf jährliche Berichte und Debatten über die Umsetzung der Gelder, was die Einigung ermöglichte.
„Falls erforderlich, wird der Europäische Rat die Kommission in zwei Jahren auffordern, eine Überprüfung im Zusammenhang mit dem neuen MFR (mehrjähriger Finanzrahmen – der langfristige EU-Haushalt) vorzuschlagen“, heißt es in dem Text.
Eine Überprüfung kann jedoch nur durch Einstimmigkeit aller 27 EU-Mitgliedstaaten ausgelöst werden, was theoretisch bedeutet, dass einer der überzeugten Ukraine-Befürworter der Union sie verhindern könnte.
Auf Wunsch Orbáns bezieht sich der zweite Absatz auf eine Vereinbarung aus dem Jahr 2020, in der die EU erklärte, dass ein Konditionalitätsmechanismus alle Mitgliedstaaten bei der Entscheidung, ob EU-Gelder zurückgehalten werden, gleich behandeln würde.
Manche deuten dies als einen Hinweis der EU-Mitgliedstaaten an die Europäische Kommission, einen Teil der zehn Milliarden Euro, die Ungarn aufgrund von Bedenken hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit vorenthalten werden, freizugeben oder zumindest bei den strengen Meilensteinen, die Budapest zu erfüllen hat, etwas nachsichtiger zu sein.
Für Orbán könnte dies als Aufforderung an die EU-Kommission verstanden werden, Ungarn gegenüber toleranter zu sein.
EU-Bedienstete halten es jedoch für unwahrscheinlich, dass Orbán die für Budapest bestimmten Gelder in nächster Zeit sehen wird.
Ein Wendepunkt in der Geschichte um die EU-Gelder könnte jedoch eintreten, je näher die Wahlen zum Europäischen Parlament rücken. Die Institution, die traditionell eine harte Linie gegenüber Orbán verfolgt, wird sich dann dem Wahlkampf zuwenden.
Auch wenn dies in Bezug auf Zugeständnisse an Budapest nicht viel erscheinen mag, so wurde es doch als ausreichend für Orbán angesehen, um zu Hause einen Sieg für sich in Anspruch zu nehmen. EU-Bedienstete gaben insgeheim zu, dass Orbán wieder einmal das bekommen hat, was er schon die ganze Zeit gewollt hatte – Aufmerksamkeit.
Nach den Gesprächen erklärte er: „Ungarns Gelder werden nicht in der Ukraine landen und wir haben einen Kontrollmechanismus am Ende des ersten und zweiten Jahres.“ Das war ursprünglich nicht einmal eine Option.
… und was sie für die EU bedeutet
Die Bestätigung der raschen Einigung erfolgte, nachdem eine kleine Gruppe von EU-Staats- und Regierungschefs in unterschiedlichen Konstellationen vor dem offiziellen Gipfeltreffen den akzeptablen Text ausgearbeitet und Orbán davon überzeugt hatte, sein Veto gegen das Finanzierungspaket fallen zu lassen.
Ein Trio von führenden Politikern, mit denen Orbán in der vergangenen Woche in ständigem Kontakt stand, Italiens Ministerpräsidentin Giorgia Meloni, Frankreichs Präsident Emmanuel Macron und der Präsident des Europäischen Rates Charles Michel, waren entscheidend für das Zustandekommen des Abkommens, heißt es aus dem Umfeld der Gespräche.
EU-Beamte verweisen auch auf die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten in den Vorgesprächen mit Orbán eine kompromisslose und einheitliche Haltung eingenommen haben. Dies habe dazu beigetragen, den ungarischen Ministerpräsidenten zur Zustimmung zu bewegen.
Zu Beginn des Gipfels am Donnerstagmorgen betonten die EU-Staats- und Regierungschefs, dass eine Einigung ohne Ungarn zwar möglich sei, aber einen Mangel an europäischer Einigkeit signalisieren würde, nicht nur gegenüber Russland. Dies ist auch vor dem Hintergrund zu betrachten, dass sich die europäischen Verbündeten seit langem darüber beschweren, dass Orbáns Trotzhaltung Wladimir Putin in die Hände spielt.
EU-Diplomaten und -Bedienstete betonten zudem, dass Orbán einfach nachgeben musste, um eine größere politische Krise zu vermeiden.
Der glückliche Ausgang bedeutet jedoch nicht, dass Ungarns Vetodrohung künftige EU-Entscheidungen, ob zur Ukraine oder zu anderen Themen, nicht mehr beeinflussen wird.
Trotz des Verzichts auf sein Veto weisen EU-Bedienstete darauf hin, dass Orbán nach wie vor auf eine Sache fixiert ist: ein grundlegend anderes Verständnis des Ukraine-Krieges als die anderen EU-Mitgliedstaaten. Dies hat er auch bei den Gesprächen selbst bekräftigt.
Für den Präsidenten des Europäischen Rates, Charles Michel, war die rasche Einigung auch ein persönlicher Sieg, nachdem er wegen seiner Arbeitsweise unter Beschuss geraten war.
Und aus der Sicht der Ukraine?
Für Kyjiw ist die Finanzhilfe vom Donnerstag der zweite von drei Siegen der EU nach der politischen Entscheidung vom Dezember, Beitrittsgespräche aufzunehmen.
Es wurde damit gerechnet, dass der Ukraine im März das Geld für den normalen Staatsbetrieb ausgehen würde. Dies kann nun mit 33 Milliarden Euro an Darlehen und 17 Milliarden Euro an Zuschüssen aus dem EU-Haushalt abgewendet werden.
Der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj lobte die Entscheidung in seiner Ansprache an die Staats- und Regierungschefs der EU als „klares Signal“, dass „ihr Wort zählt und ihre Versprechen den Interessen ganz Europas dienen.“
Aber Geld wird für Kyjiw nicht ausreichen.
Es besteht das Gefühl, dass der Beitrittsprozess der Ukraine weiter verlangsamt werden könnte, um Budapest zu besänftigen. Aber die Mitgliedstaaten bleiben auch vorsichtig gegenüber einer zu raschen EU-Erweiterung.
Die Europäische Kommission hatte bereits einen späten Start des EU-Beitrittsprüfungsprozesses für die Ukraine. Die Mitgliedstaaten fragten sich, warum der Prozess nicht, wie erwartet, im Dezember begonnen hatte.
In der Zwischenzeit ist der angestrebte dritte Sieg der Ukraine vor dem EU-Gipfel im März unwahrscheinlich.
Selenskyj schlug einen ernsteren Ton an und erinnerte die EU-Staats- und Regierungschefs daran, dass die EU ihr selbstgestecktes Ziel von einer Million Munition für die Ukraine, das bis März erreicht werden sollte, voraussichtlich nicht erreichen wird. Außerdem konnte noch keine Einigung über eine Reform des Waffenfonds zur Versorgung Kyjiws mit mehr Waffen erzielt werden.
Da sich die Lage auf dem Schlachtfeld entlang der Frontlinie zu einer Pattsituation entwickelt, wird die Ukraine dringend mehr westliche Militärhilfe benötigen, wenn sie die russischen Truppen aufhalten oder zurückdrängen will.
Ein Signal an Biden
Der Schritt ist auch ein wichtiges Signal an Washington. Der US-Kongress ist sich bisher nicht einig, ob er mehr eigene Mittel für die Ukraine bereitstellen soll, da er einen Antrag von Präsident Joe Biden auf Bewilligung zusätzlicher 61 Milliarden Dollar prüft.
Der Antrag vom Oktober letzten Jahres, der auch eine Zuweisung für Israel vorsieht, wurde durch das Beharren der US-Republikaner auf einer Verknüpfung mit einer nicht damit zusammenhängenden Änderung der Einwanderungspolitik blockiert.
Von der Leyen sagte gegenüber Reportern, sie hoffe, dass der Schritt der EU die USA dazu inspirieren werde, ihrem Beispiel zu folgen.
„Es wird eine Ermutigung für die Vereinigten Staaten sein, ihren fairen Anteil zu leisten“, sagte sie nach der Entscheidung.
Unmittelbar nach der Entscheidung in Brüssel begrüßte US-Präsident Joe Biden in einem Telefongespräch mit von der Leyen die Genehmigung der EU-Hilfe für die Ukraine in Höhe von 50 Milliarden Euro, wie das Weiße Haus mitteilte.
Biden begrüßte das „bedeutende finanzielle Hilfspaket“, das „der Ukraine bei ihrem weiteren Kampf gegen die russische Aggression sehr helfen wird“, teilte der Sprecher des Nationalen Sicherheitsrats, John Kirby, Reportern mit.
Die US-Demokraten kündigten außerdem an, dass der US-Senat nächste Woche über ein Paket zur Grenzsicherung abstimmen werde, das wichtige Hilfen für die Ukraine freisetzen würde.
Der Mehrheitsführer im US-Senat, Chuck Schumer, hatte zuvor angekündigt, dass die Abgeordneten in den nächsten Tagen den Text des Gesetzes über die US-Sicherheitshilfe und die Änderung der Einwanderungspolitik veröffentlichen würden.
Es wird erwartet, dass der Gesetzentwurf den Senat passieren wird, in dem Bidens Demokraten eine knappe Mehrheit haben. Die Aussichten im von den Republikanern kontrollierten Repräsentantenhaus sind jedoch weit weniger klar.
[Bearbeitet von Alice Taylor/Kjeld Neubert]