Die EU-Institutionen haben eine politische Einigung über fünf Gesetze erzielt, die zum ersten Mal ein harmonisiertes Konzept für die Migrationssteuerung in Europa festlegen werden. NGOs haben jedoch kritisiert, dass die Einigung gegen grundlegende Menschenrechte verstoße.
Die Einigung wurde nach 48-stündigen Verhandlungen von Montag bis Dienstag (18./19. Dezember) erzielt.
Der Vorschlag für einen Migrationspakt wurde von der Europäischen Kommission erstmals im September 2020 vorgelegt. Seitdem haben das Europäische Parlament und der Rat der EU, der sich aus den nationalen Ministern zusammensetzt, ihre Positionen zu dem Pakt festgelegt und dann monatelang über ein gemeinsames Vorgehen verhandelt. Es gab bis zum Schluss immer wieder Meinungsverschiedenheiten.
Der Pakt wurde in den EU-Staaten heiß diskutiert, da Migration im nationalen Kontext schon immer ein sehr sensibles Thema war und jeder legislative Schritt von hohem politischen Druck begleitet wurde.
Im September 2022 unterzeichneten das EU-Parlament und der Rat der EU eine unverbindliche Vereinbarung, um vor dem Ende der Legislaturperiode, die im Juni nächsten Jahres mit den Europawahlen ausläuft, einen gemeinsamen Standpunkt zu den Dossiers zu finden.
Die Reaktionen von NGOs und zivilgesellschaftlichen Organisationen auf die jetzige Einigung fielen heftig aus. Mehr als 50 Gruppen verfassten am Montag in letzter Minute einen offenen Brief an die verantwortlichen Politiker, in dem sie auf die mit dem Pakt verbundenen Rechtsrisiken hinwiesen.
„Was vereinbart wurde, ist nicht besser – in vielerlei Hinsicht ist es viel schlimmer“, sagte Stephanie Pope, EU-Beraterin für Migrationspolitik bei Oxfam International, nach der Bekanntgabe des Abkommens.
„Die EU hat die Chance verpasst, sich endlich auf bessere Regeln zur Aufteilung der Verantwortung und zur Solidarität zu einigen. Stattdessen haben sie sich auf mehr Inhaftierungen geeinigt, auch von Kindern und Familien in gefängnisähnlichen Zentren“, so Pope weiter.
Einigung über fünf Verordnungen
Der Fahrplan sah zehn Gesetzesvorschläge vor, über die eine Einigung erzielt werden sollte. Allerdings konnte eine Einigung nur für fünf Verordnungen erzielt werden.
Die vereinbarten Gesetze wurden jedoch im Laufe der Verhandlungen ausgeweitet, um alle Aspekte abzudecken, die die EU-Abgeordneten in Angriff nehmen wollten.
Die Gesetze – Eurodac, die Screening-Verordnung, die Verordnung über das Asylverfahren, die Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement und die Verordnung über das Krisenmanagement – enthalten EU-Vorschriften für den Umgang mit Nichteuropäern, die auf EU-Boden ankommen, und haben entscheidende Auswirkungen auf das, was an den Grenzen passieren wird.
Das Abkommen regelt hingegen nicht die Such- und Rettungsmaßnahmen auf See, welche durch das internationale Seerecht geregelt sind, die Abkommen zwischen der EU und Drittstaaten, Aufenthalts- oder Arbeitserlaubnisse oder Visumverfahren.
Die Vorschriften der Verordnung gelten für die erste Einreise in das EU-Gebiet, bei der Neuankömmlinge „überprüft“ und biometrische Daten erfasst werden – einschließlich Racial Profiling. Diese Daten werden in einer EU-Datenbank namens Eurodac gesammelt, auf die die Strafverfolgungsbehörden, einschließlich der EU-Polizeiagentur Europol, Zugriff haben werden.
Anschließend werden verschiedene Antragswege eingerichtet, und einige Antragsteller werden in das Asyl-Grenzverfahren aufgenommen, das für drei Kategorien obligatorisch ist: diejenigen, die aus Ländern mit einer Asylbewilligungsquote von weniger als 20 Prozent kommen, diejenigen – einschließlich Minderjähriger –, die in die Kategorie „Sicherheitsrisiko“ fallen, und diejenigen, die die Behörden „täuschen.“
Es wird keinen kostenlosen Rechtsbeistand während des Verfahrens für die Antragsteller geben. Sie können jedoch weiterhin von der EU finanzierte Beratungsdienste in Anspruch nehmen.
Allerdings wird ein vom Europäischen Parlament geforderter Überwachungsmechanismus zum Schutz der Antragsteller eingeführt.
In dem Verfahren besteht die Möglichkeit, als Ablehnungskriterium das „sichere Herkunftsland“ heranzuziehen, das sich auf EU- und nationale Listen von Nicht-EU-Staaten bezieht, die als sicher gelten.
Solidaritätsmechanismen
Im Rahmen der Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement (RAMM) wird Ländern in Schwierigkeiten durch einen Pool von „beitragenden Ländern“ geholfen, die entscheiden, wie die Hilfe geleistet wird.
Konkret kann diese länderübergreifende Hilfe in Form von Umsiedlung (auch im Rahmen der Familienzusammenführung), finanziellen Beiträgen, der Bereitstellung von Arbeitsmaterial, aber auch dem Bau von Mauern, Zäunen, Überwachungsinstrumenten und Vereinbarungen mit Drittländern erfolgen.
Gemäß diesem Abkommen sind Umsiedlungen nicht obligatorisch. Ein Land, das unter Migrationsdruck steht, kann jedoch von der Solidarität derjenigen Länder profitieren, die sich zur Hilfe entschließen.
Das Gesetz sieht ein sogenanntes „Dublin-Offsets“-Szenario vor, wenn nicht genügend Zusagen für Umsiedlungen vorliegen.
Wenn ein Drittstaatsangehöriger irregulär in einem zweiten Mitgliedstaat ankommt – einem Staat, der nicht der Ort seiner ersten Ankunft ist – und das Land der ersten Ankunft aufgrund des hohen Drucks nicht in der Lage ist, die Person zurückzunehmen, sollte das zweite Land die Verantwortung für die Person übernehmen.
Für die Zwecke der Familienzusammenführung werden Geschwister nicht anerkannt, und nur Personen, die EU-Bürger sind oder sich langfristig in einem EU-Land aufhalten, können einen Antrag stellen.
So wie es aussieht, wird der „Solidaritäts-Topf“, also wer mit welchen Mitteln zur Gesamtbewältigung beiträgt, unter Verschluss gehalten, da nach Ansicht einiger Verhandlungsführer die Offenlegung dieser Informationen als potenzieller „Pull-Faktor“ für Migranten angesehen wird.
Im Falle eines massiven Zustroms von Migranten kann die Krisenmanagement-Verordnung von den EU-Mitgliedstaaten ausgelöst werden. In einem solchen Szenario werden verschiedene Bestimmungen und Ausnahmeregelungen an den EU-Grenzen zur Anwendung kommen.
In diesem Szenario wird es einen Solidaritätsmechanismus geben, der keine obligatorischen Umsiedlungen vorsieht, ähnlich der RAMM, bei der die Mitgliedstaaten entscheiden können, wie sie helfen wollen.
Nach Ansicht von zivilgesellschaftlichen Organisationen werden derartige Notsituationen den Zugang zu Asyl für Antragsteller an den EU-Grenzen einschränken.
„Die Vorschläge, die es den Staaten erlauben sollen, sich in einer vagen und weit gefassten Reihe von Situationen über die Asylstandards hinwegzusetzen, wären ein schwerer Angriff auf das Asylwesen in Europa“, sagte Olivia Sundberg, EU-Sprecherin für Migration von Amnesty International, gegenüber Euractiv.
Zu den drei „Krisen“-Fällen gehört auch die sogenannte Instrumentalisierung, die eine Situation bezeichnet, in der ein Land oder ein nichtstaatlicher Akteur die Ankunft von Migranten im EU-Gebiet erleichtert. Als Fallbeispiel für die Instrumentalisierung wird der Fall der Ausschiffung nach einer Such- und Rettungsaktion auf dem Meer oder See aufgeführt.
Im endgültigen Text wurde jedoch präzisiert, dass Maßnahmen der humanitären Hilfe nicht als Ursache für die Instrumentalisierung von Migranten angesehen werden sollten, „wenn sie nicht darauf abzielen, die Union oder die Mitgliedstaaten zu destabilisieren.“
Nächste Schritte
Die Einigung ist „vorläufig“, was bedeutet, dass sie nach der rechtlichen Prüfung von den EU-Abgeordneten durch eine formelle Abstimmung bestätigt werden muss. In der Zwischenzeit werden das Europäische Parlament und der Rat die Verhandlungen auf der sogenannten „technischen Ebene“ fortsetzen, die für die Umsetzung der Verordnungen entscheidend sein wird.
Die Umsetzungsfrist wird zwei Jahre betragen. Es ist jedoch zu erwarten, dass es einigen Mitgliedstaaten gelingen wird, die neuen Bestimmungen bereits früher anzuwenden.
[Bearbeitet von Zoran Radosavljevic/Nathalie Weatherald/Kjeld Neubert]