Der Europarat – kleiner Bruder der EU?

Der Europarat in einer parlamentarischen Sitzung im Januar 2017. [©Council of Europe/ Klara Beck]

Europa besteht nicht nur aus der EU mit ihren 28 Mitgliedsstaaten – daneben gibt es noch den älteren Europarat mit 47 Mitgliedern. Am Europatag spricht Euractiv mit dem früheren Leiter des Rates über dessen Rolle neben der EU.

Walter Schwimmer gehörte ab 1991 der österreichischen Delegation bei der Parlamentarischen Versammlung des Europarats an. Von 1999 bis 2004 war er Generalsekretär des Europarats.

Im Europarat sind alle Staaten vertreten, auch jene, die nur zu einem Teilbereich auf dem Boden des europäischen Kontinents liegen. Er ist primäre eine Gesprächsplattform und weniger ein Entscheidungsgremium. Heute vor 70 Jahren, am 9. Mai 1949, wurde der Europarat gegründet, gerade einmal 10 Staaten waren damals mit dabei. Heute umfasst der Europarat 47 Mitglieder. Bei seiner Gründung war der Europarat der erste Anlauf für eine Friedensgemeinschaft. 1957 wurde schließlich die EWG gegründet, die später zur EU werden sollte. Der Europarat steht daneben im Schatten. Doch er hat auch eine etwas andere  Aufgabenstellung: Er dient als Forum für Debatten über allgemeine europäische Fragen zur Sicherung demokratischer Grundsätze, rechtsstaatlicher Grundprinzipien und er soll die kulturelle Zusammenarbeit zwischen den Staaten fördern. Das hat auch mit dem Zeitpunkt seiner Gründung zu tun – denn nach zwei Weltkriegen waren die europäischen Staaten auf der Suche nach einem Miteinander.

Der Österreicher Walter Schwimmer war von 1999 bis 2004 Generalsekretär dieser Organisation. Im Gespräch mit Euractiv schildert er, welche Leistungen der Europarat in der Vergangenheit erbracht hat und welche Aufgaben er vor allem für die Zukunft haben sollte.

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Euractiv: Nach dem Fall des Eisernen Vorhangs wurde erstmals eine EU-Mitgliedschaft erstmals für jene ehemaligen kommunistischen Volksrepubliken möglich, die über 30 Jahre in einer anderen Welt gelebt hatten. Stimmt es, das der Europarat jene Organisation war, die ihnen beim Übergang zum westlich parlamentarischen System und der Anpassung der Rechtssysteme half?

Schwimmer: Es war in der Tat der Europarat, der nach dem Fall der Berliner Mauer und des Eisernen Vorhangs den neuen Demokratien die Tür zum gemeinsamen Haus Europa eröffnete. Der Wiener Gipfel des Europarates fand im Oktober 1993 auf Initiative des damaligen österreichischen Außenministers Alois Mock in Wien statt. Anlass des Gipfels waren die tiefgreifenden Veränderungen in der politischen Landschaft Europas in den Jahren 1989 und 1990. Der Gipfel hatte sich zum Ziel gesetzt, die Weichen für die Rolle, die der Europarat im Rahmen der neuen politischen Architektur Europas übernehmen sollte, zu setzen.

In der „Wiener Erklärung“, die von den damals 32 Staats- und Regierungschefs angenommen wurde, wird der Europarat als jene Institution genannt, die in der Lage sei, die neuen Demokratien auf gleichberechtigter Basis zu integrieren und damit zum einem zentralen Faktor im Prozess der europäischen Konstruktion zu machen.

Hat der Europarat also auch Vorarbeit für die Verhandlungen dieser Staaten mit der EU geleistet?

Auf jeden Fall. Die EU-Erweiterungen 2004, 2007 und 2013 wären ohne die Arbeit des Europarates in den Reformprozessen der Erweiterungsländer kaum denkbar gewesen. Als ich als Gast der griechischen Präsidentschaft am 16. April 2003 in Athen der Unterzeichnung  des Erweiterungsvertrages mit den zehn Neuen beiwohnen konnte, bedankten sich vor der Zeremonie die Delegationen aller zehn, einschließlich Maltas und Zypern, was der Europarat für ihre Länder und deren Europareife geleistet hätte.

Die Erfahrungen des Europarates und die Ergebnisse seiner Monitoring-Verfahren über die Einhaltung der Mitgliedspflichten und speziell eingegangener Verpflichtungen sind später in die Überprüfungen der Beitrittsreife der EU eingegangen.

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Was waren damals zentrale Erfahrungen, die man im Umgang mit diesen Staaten sammelte? Gab es da sicher unterschiedliche Zugänge und Vorstellungen.

Besondere Schwierigkeiten hatten einige der neuen Demokratien mit Fragen nationaler Minderheiten, weil oftmals Separationsbestrebungen befürchtet wurden. Da die EU in einigen der alten Mitgliedsstaaten, speziell Spanien – Baskenland und Katalonien – und dem Vereinigten Königreich – Nordirland und Schottland – keine eigene Minderheitenpolitik entwickelte, stützte man sich auf den Europarat und seine Instrumente, um Rahmenkonvention zum Schutz nationaler Minderheiten und eine Charter der Regional- und Minderheitensprachen zu entwickeln.

Macht die Parallelität von EU und Europarat noch Sinn? Welche Existenzberechtigung hat der Europarat heute und in Zukunft?

Diese Diskussion war nie eine ernsthafte. Die Frage, ob sich der Europarat auf seine Kernfunktion – Demokratie, Rechtsstaat, Menschenrechte – zurückziehen sollte, taucht allerdings immer wieder auf. Das hat allerdings mehr mit Einsparungswünschen bei den Mitgliedsbeiträgen insbesondere der „big payers“ als mit Doppelgleisigkeiten mit der EU zu tun. Die gibt es auch in den sogenannten Kernbereichen, siehe z.B. Grundrechtecharta der EU oder Beobachtungsstelle für die Menschenrechte der Union in Wien.

Ich bin überzeugt davon, dass der Europarat seine Aktivitäten in den Bereichen Kultur, Erziehung, Jugend, Soziales, aber auch der rechtlichen Zusammenarbeit in vielen Bereichen der Wirtschaft nicht aufgeben darf, weil sie für das größere Europa, eben das der 47 und hoffentlich eines Tages 48, nach wie vor wichtig sind.

Die Grundwerte Demokratie, Rechtsstaat und Menschenrechte können nicht losgelöst von der kulturellen Identität Europas und auch seines auf christlich-jüdischen und humanistischen Werten beruhenden Solidaritätsbegriffes gesehen werden. Auch dafür steht der Europarat.

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Was könnte der Europarat tun, wo die EU sich passiv oder sogar nachlässig zeigt?

Was zu wenig genützt wird, ist die Rolle des Europarates als Plattform für den politischen Dialog innerhalb des größeren Europas und nach außen als die politische Vertretung Gesamteuropas. Er könnte z.B. eine stärkere Rolle zur Lösung des Ukraine-Konflikts spielen. Das gilt auch in der Türkeifrage, wo alle Grundwerte des Europarates auf dem Spiel stehen. Die EU hat relativ wenig Hebel, nachdem Erdogan sich von der Beitrittsperspektive de facto verabschiedet hat und in der Flüchtlingsfrage auf dem längeren Ast sitzt. Steht allerdings die Europaratsmitgliedschaft auf dem Spiel, hat die Türkei schon in der Vergangenheit immer wieder eingelenkt.

Wie sollen sich die Beziehungen zwischen EU und Europarat zukünftig entwickeln?

Der Vertrage über die Europäische Union sieht die Herbeiführung „jeder zweckdienlichen Zusammenarbeit mit dem Europarat“ vor. Abgesehen davon gibt es bereits vielfältige Beziehungen der beiden Institutionen, die auch mit Missionen, einer Art von Botschaften, am jeweiligen Sitz des anderen vertreten sind.

Aber es stellt sich tatsächlich die grundsätzliche Frage, wie die Beziehungen weiter gestaltet werden sollen. Die EU handelt immer mehr und immer öfter, auch im internationalen Bereich, wie ein Staat, ohne ein solcher zu sein. Souveränitätsrechte der EU-Mitgliedsstaaten wurden an die Europäischen Institutionen abgegeben, in vielen Bereichen werden Kompetenzen zwischen der Union und ihren Mitgliedern geteilt. Jene bereits 27 (ohne UK) von 47 Mitgliedern des Europarates, die auch zugleich der EU angehören, können sich somit gar nicht mehr voll in die zwischenstaatliche Zusammenarbeit einbringen.

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Auch im Europarat gibt es Sand im Getriebe. So wurde Russland nach der Krim-Invasion das Stimmrecht entzogen. Moskau hat daraufhin seine Zahlungen eingestellt. Welchen Reformbedarf hätte der Europarat?

Es muss vor allem die politische Verantwortung des Europarates stärker herausgestrichen werden. Nur so kann inneren und äußeren Krisen langfristig und nachhaltige vorgebeugt werden.

Was wären konkrete Schritte?

Um seine Wahrnehmbarkeit, nicht bloß in der Öffentlichkeit, sondern im Besonderen auch bei den politischen Entscheidungsträgern zu verstärken, sollten die Fachministerkonferenzen des Europarates aufgewertet ähnlich dem Ministerrat der EU tätig werden. Neben den nationalen Ministern sollte auch der zuständige EU-Kommissar der Fachministerkonferenz angehören.

Auch auf parlamentarischer Ebene wäre eine stärkere Verflechtung der Parlamentarischen Versammlung und der nationalen Parlamente denkbar. Zum Beispiel könnten die entsprechenden Mitglieder über ihre Tätigkeit im Europaausschuss des nationalen Parlaments berichten. Auf informeller Ebene könnte ich mir auch Treffen zum Gedankenaustausch und zur Abstimmung zwischen der Delegation unserer Parlamentarischen Versammlung sowie der Mitglieder des EU-Parlaments vorstellen.

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