ZIF Policy BriefingAuch für EULEX, der Rechtsstaatlichkeitsmission der EU im Kosovo, gilt: Missionen sind kein Politikersatz. Klare Botschaften an Serbien und Kosovo bleiben die wichtigste Voraussetzung, dass EULEX einen glaubwürdigen und effektiven Beitrag zur weiteren Konflikttransformation leisten kann. Auszug aus dem aktuellen Policy Briefing des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze (ZIF).
Der nachfolgende Text ist ein Auszug aus dem Policy Briefing "Testfall Kosovo: Zwischenbilanz der europäischen Konfliktbearbeitung" von Andreas Wittkowsky und Holger Kasch. Der vollständige Text steht zum Download beim Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) zur Verfügung.
Dr. Andreas Wittkowsky ist Leiter des BMZ-geförderten Projekts "Frieden und Sicherheit" und Koordinator der AG Vernetzte Sicherheit im ZIF. Holger Kasch war von August 2008 bis März 2012 Analyst bei EULEX Kosovo.
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Im Juli 2011 beschloss die kosovarische Regierung, auf Importe aus Serbien reguläre Zölle zu erheben. Die grundsätzlich vereinbarte Zollfreiheit war seit Kosovos Unabhängigkeit Makulatur, weil Serbien die kosovarischen Zollstempel nicht anerkannte. Gleichzeitig blühte der Schmuggel, der eng mit politischen, v. a. serbischen, Netzwerken verknüpft ist. Am 25. Juli übernahm eine Sondereinheit der Kosovarischen Polizei in einer Überraschungsaktion die nördlichen Grenzübergänge Jarinje (Gate 1) und Brnjak (Gate 31). Dort wurden die Zollkontrollen durch EULEX und kosovo-serbische Angehörige der kosovarischen Polizei durchgeführt, die aber die Entscheidung Prishtinas nicht umsetzen wollten.
Als Reaktion errichteten militante serbische Gruppen innerhalb kürzester Zeit Barrikaden auf den wichtigsten Zufahrtsstraßen und attackierten die Grenzübergänge. Ein kosovarischer Polizist der Sondereinheit wurde erschossen. KFOR stellte die Übergänge unter militärische Kontrolle und schloss sie vorübergehend. In der Folge blockierten die Kosovo-Serben vor allem EULEX-Fahrzeuge, die Grenzpolizisten und Zöllner des Kosovo geleiteten. Letztere werden seitdem durch EULEX-Helikopterflüge an die Übergänge gebracht. Beim Versuch, eine der Barrikaden der Kosovo-Serben zu räumen, wurden im November mehrere deutsche KFOR-Soldaten angeschossen und verletzt. Weiterhin fließt der Warenverkehr weitgehend unkontrolliert über Nebenstrecken.
Für die Konfliktparteien geht es um mehr
Auch wenn die Gewinne aus dem Schmuggel beträchtlich sind, geht es für die Konfliktparteien um mehr. Prishtina befürchtet, dass die EU eine schleichende Abspaltung des Nordens tolerieren könne. Die harte Gegenwehr der Kosovo-Serben erklärt sich daraus, dass sie die Einführung von Grenzkontrollen und Zöllen als ersten Schritt sehen, die Parallelstrukturen im Kosovo aufzulösen und Prishtinas Autorität durchzusetzen.
Nach wie vor liegt der Schlüssel zur Konfliktlösung in Belgrad. Serbien hat starke politische und finanzielle Mittel, Einfluss auf die Kosovo-Serben zu nehmen. Die Belgrader Zuwendungen betragen rund 250 Mio. Euro jährlich – mehr, als Serbien von der EU an Zuschüssen erhält. Die Parallelstrukturen sind bei weitem der größte Arbeitgeber im Norden. Der Durchschnittslohn ist höher, Mieten, Strom oder öffentliche Leistungen sind günstiger als in den ländlichen Regionen Serbiens.
Nach 2008 zielte die europäische Politik vorrangig darauf, Serbien mit dem Angebot einer künftigen EU-Mitgliedschaft einen Anreiz zu gewähren, die Unabhängigkeit Kosovos ohne Gesichtsverlust zu akzeptieren. Serbische Staatsbürger können seit Dezember 2009 visafrei in die EU einreisen. Nach der Auslieferung der letzten beiden prominenten Kriegsverbrecher an das Internationale Tribunal in Den Haag standen ab Mitte 2011 alle Zeichen auf einen Kandidatenstatus für Serbien.
Irritation Prishtinas
Gleichzeitig hielt die serbische Regierung ihren Anspruch auf Kosovo demonstrativ aufrecht und signalisierte, es sei nun Zeit, eine Teilung Kosovos zu verhandeln. Zur großen Irritation Prishtinas wurden diese Gedankenspiele von einem Teil der europäischen Politikanalyse aufgegriffen. Dies bestärkte Befürchtungen, dass die EU einer schleichenden Abspaltung des Nordens tatenlos zusehen könnte – und die Bereitschaft, auf eigene Faust tätig zu werden.
Aufgrund des fehlenden Konsenses in der EU wurde die Diplomatie jener Mitgliedsstaaten immer wichtiger, die Kosovo anerkannt haben. Die Außenminister Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens wiesen mehrfach sehr deutlich darauf hin, dass Serbiens Weg in die EU darauf beruhe, die 22 anerkennenden Mitgliedsstaaten von seiner Beitrittsreife zu überzeugen.
Angesichts der serbischen Doppelstrategie und nach den Schüssen auf deutsche KFOR-Soldaten in Kosovos Norden, entschied sich die Bundesregierung Ende 2011, den Kandidatenstatus erst zu befürworten, wenn Belgrad den Dialog mit Kosovo fortsetzt und sich zu Schlüsselfragen des gutnachbarlichen Zusammenlebens einigt, EULEX auch im Norden Kosovos unterstützt und die Parallelstrukturen abbaut.
In der Folge kam erneut Bewegung in den EU-moderierten Dialog und im Februar 2012 konnte Einigung erzielt werden über (i) Zollstempel mit der Aufschrift Kosovo Customs, (ii) ein gemeinsames "integriertes" Grenzmanagement sowie die Repräsentation Kosovos in regionalen Foren als "Kosovo*".
Klare Botschaften entscheidend
Am 1. März 2012 gewährten die europäischen Regierungschefs Serbien den Kandidatenstatus – ohne ein Datum für die Aufnahme von Verhandlungen zu setzen. Denn die Skepsis bleibt, inwieweit die bisherigen Ergebnisse einen Durchbruch bedeuten, da der Abbau der Parallelstrukturen und die Unterstützung von EULEX im Norden weiter ausstehen.
Nach den serbischen Parlaments- und Präsidentschaftswahlen im Mai 2012 sind klare Botschaften entscheidend, um falsche Erwartungen in der politischen Klasse und der Öffentlichkeit Serbiens, aber auch Kosovos zu vermeiden: Die Grenzen im Balkan sind gezogen, eine Teilung des Kosovo wird es nicht geben. Alle öffentlichen Spekulationen um Grenzverschiebungen und Gebietstausche sind kontraproduktiv und behindern die Stabilisierung der gesamten Region.
Allerdings bedarf es eines Plans zum Abbau der Parallelstrukturen, der differenziert zwischen illegalen staatlichen Strukturen und – im Rahmen der weitgehenden Minderheitenrechte legalisierbaren – kommunalen Strukturen. Eine nachhaltige Lösung hat die Kosovo-Serben einzubeziehen. Um ein sicheres Umfeld ohne Blockaden zu gewährleisten, sind aber auch robuste Maßnahmen nicht auszuschließen.
Größere Kohärenz und effektivere Konfliktbearbeitung
Die Mitte 2012 anstehende Umstrukturierung und Verkleinerung von EULEX bietet Chancen für größere Kohärenz und effektivere Konfliktbearbeitung. Viele Probleme der Mission sind aber politischer Natur und von ihr alleine nicht zu lösen. Bis die EU eine einheitliche Haltung zum Kosovo entwickelt, ist vor allem die Diplomatie der anerkennenden Mitgliedstaaten, auch Deutschlands, gefordert, um die nächsten Meilensteine zu erreichen.
Für Belgrad sind die wichtigsten Meilensteine:
• Abbau der Strukturen des serbischen Staates im Kosovo, u.a. der Ministerien, staatlichen Sicherheitsapparate und Gerichte;
• Konstruktive Fortsetzung des Dialogs und zügige Umsetzung seiner Ergebnisse;
• Konsequente Kontrolle der gemeinsamen (Steuer- und Zoll-)Grenze gegen Schmuggel;
• Positive Einflussnahme auf die Kosovo-Serben.
Für Prishtina sind die wichtigsten Meilensteine:
• Verzicht auf weitere Alleingänge und Zurückhaltung bei öffentlichen Stellungnahmen;
• Konstruktive Fortsetzung des Dialogs und zügige Umsetzung seiner Ergebnisse;
• Konsequente Arbeit an realistischen Angeboten für die Kosovo-Serben, wobei funktionierende Autonomieregelungen im Süden Modellcharakter haben.
Für EULEX sind die wichtigsten Meilensteine:
• Fokus auf jene Funktionen, die geeignet sind, das Mandat wirksamer umzusetzen und durch konkrete Erfolge Glaubwürdigkeit zu gewinnen;
• Starke politische Flankierung der Mission durch Brüssel und die EU-Mitgliedstaaten;
• Enge Einbindung in die EU-Familie vor Ort unter dem EUSR.
Auch für EULEX gilt: Missionen sind kein Politikersatz – sie sind davon abhängig, dass Politik das notwendige Umfeld schafft, um im Sinne eines vernetzten Ansatzes kohärent und durch setzungsfähig wirken zu können. Für Serbien und Kosovo bleibt 20 Jahre nach Beginn des gewaltsamen Zerfalls Jugoslawiens die politische Normalität weiterhin die wichtigste Zielmarke, um den Weg nach Europa zu bewältigen.
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