Serbiens neue Regierung: Leere Staatskasse, unklare Ziele

Die neue Regierung Serbiens genießt wenig politischen Kredit im Westen, braucht aber Washington und Berlin als Schlüsselpartner. Wie der Wildwuchs in der serbischen Parteienlandschaft funktioniert, was der Westen von Belgrad keinesfalls dulden sollte und wie er gleichzeitig vermeiden kann, dass sich Serbien zu Moskau hinwendet, analysiert Dušan Relji? von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

Der Autor

Dušan Relji? forscht an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) u.a. zu aktuellen Entwicklungen im Westbalkan. Die Stiftung berät Bundestag und Bundesregierung in allen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik. 

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Am 27. Juli 2012 bestätigte das serbische Parlament die neue Regierung des Landes. Sie wird hauptsächlich von politischen Kräften getragen, die zu den Stützen des im Jahre 2000 gestürzten autokratischen Regimes von Slobodan Miloševi? gehörten. Ihrer größ­ten Herausforderung, der dramatischen Zuspitzung der Wirtschaftslage, begegnen die neuen und zugleich altbekannten Amtsträger vorerst nur mit ausgeprägtem Populismus.

Serbien ist auf neue Kredite aus dem Ausland angewiesen. Dessen ist sich die Re­gierung zweifellos bewusst. Ein gewichtiger Grund für Belgrad, gegenüber westlichen Akteuren glaubhaft zu machen, dass es an dem EU-Beitritt Serbiens als vorrangigem Ziel festhält.

Die neue Regierung lässt zudem keinen Zweifel daran aufkommen, dass sie Washington und Berlin nach wie vor als Schlüsselpartner bei der Suche nach einer Rege­lung für das Kosovo ansieht.

Wirt­schaft stagniert

Ob in Serbien Lehrern, Ärzten, Rentnern und anderen Beziehern staatlicher Ein­kommen in den nächsten Monaten noch plan­mäßig Gelder ausgezahlt werden, ist der­zeit ungewiss. Im laufenden Jahr fehlen im Haushalt nach Berechnung der Welt­bank etwa 3,5 Milliarden Euro, wenn alle vorgesehenen Ausgaben getätigt werden sollen. Das Budgetdefizit dürfte 7 anstatt der geplanten 4,25 Prozent des Brutto­inlandsprodukts (BIP) erreichen.

Die Wirt­schaft stagniert – es wird nur ein Jahres­wachstum von 0,1 Prozent erwartet –, die Arbeitslosenrate hat die Marke von 25 Pro­zent überschritten, und die öffentliche Auslandsverschuldung liegt mit 15,3 Milliarden Euro über dem gesetzlich zulässigen Grenzwert von 45 Prozent des BIP.

Dessen ungeachtet hat die neue Regie­rung den Bürgern versprochen, dass sie den Gürtel nicht noch enger schnallen müssen. Weitere Entlassungen solle es nicht geben, weder Renten noch Gehälter würden ein­gefroren. Von neuen massiven Privatisie­run­gen in der Energie-, Fernmelde- und Verkehrsinfrastruktur soll Abstand genom­men werden. In der Konsequenz führt kein Weg am Kreditschalter des Internationalen Währungsfonds (IWF) und anderer west­licher Geldgeber vorbei.

Neue Regierung genießt wenig politischen Kredit

Politischen Kredit im Westen genießt die neue serbische Regierung wegen der Vergangenheit ihres Führungspersonals jedoch kaum. Premier und zugleich Innenminister ist Ivica Da?i?, Vor­sitzender der Sozialistischen Partei Serbiens (SPS), die von Slobodan Miloševi? gegrün­det wurde.

Verteidigungsminister und erster stellvertretender Premier, zu­ständig für den Sicherheitssektor, ist Alek­sandar Vu?i?. Er ist Chef der stärksten Kraft im Parlament, der national-konservativen Serbischen Fortschrittspartei (SNS). In den Jahren 1998–2000, auf dem Höhepunkt der repressiven Maßnahmen des Miloševi?-Regimes gegen Andersdenkende, war Vu?i? Informationsminister. Er ist als einer der schlimmsten Scharfmacher in Erinnerung geblieben.

Das Misstrauen gegen Serbiens neue Führung im Westen wird nicht zu­letzt dadurch genährt, dass die zeitgleich abgehaltenen Parlaments- und Präsidentschaftswahlen dem Land im Mai 2012 Tomislav Nikoli? als Staatschef bescherten. Laut Verfassung verfügt das Staatsoberhaupt allerdings über wenig mehr als pro­tokollarische Befugnisse. Bis zur Wahl war Nikoli? Vorsitzender der SNS, die sich vor vier Jahren von der rechtsextremistischen Serbischen Radikalen Partei (SRS) abgespalten hatte.

Aufgrund seines politischen Werde­gangs ist er vielen im In- und Aus­land geradezu unheimlich. Dass er und die anderen wichtigen Köpfe der neuen Füh­rung eine aufrichtige Kehrtwende voll­zogen haben, wird ihnen in der liberalen serbischen Öffentlichkeit nicht abgenommen. Erste Interviews nach der Amtsüber­nahme, in denen Nikoli?s seine frühere rechtspopulistische Rhetorik nicht abstrei­fen konnte, verstärkten den Argwohn.

Der serbische Parteienwildwuchs

Paradoxerweise erhielt der am Ende sieg­reiche Nikoli? in der Stichwahl am 20. Mai 2012 – die Wahlbeteiligung lag bei nur 46 Prozent – 645.000 Stimmen weniger, als er 2008 erhalten hatte. Sein Gegenkandidat, Boris Tadi? von der zentristischen Demokratischen Partei (DS), verlor jedoch mehr als 820.000 Stimmen gegenüber dem Ergeb­nis vier Jahre zuvor. Damals konnte er die Wahl für sich entscheiden.

Tadi?s Fiasko ist vor allem darauf zurückzuführen, dass sich seine Regierung als unfähig erwies, die Wirt­schaftskrise zu meistern. Ein weiterer Faktor war der in der Bevölkerung weit verbreitete Eindruck, dass im Lande die Korrup­tion grassierte.

Bei den Parlamentswahlen gewannen die Sozialisten (SPS), bis dahin nur Mehr­heits­beschaffer für Tadi? im Parlament, fast 15 Prozent der Stimmen, mehr als doppelt so viele wie 2008. Ihr Chef Da?i? konnte dar­um auch ungeniert den Posten des Minis­terpräsidenten für sich fordern.

Ob­wohl die Fortschrittspartei (SNS) mit über 24 Prozent der Stimmen Wahlsieger wurde, waren ihre Führer bereit, den Sozialisten Da?i? als Premier zu akzeptieren. Denn so konnte sie endlich selbst an die Regierung gelangen.

Um die absolute Mehrheit der Mandate sicherzustellen, wurde als dritter Koalitionspartner die rechtsliberale Partei der Vereinigten Regionen (UR) von Mla?an Dinki? aufgenommen. Dabei war Dinki?, der seit dem Jahr 2000 in allen Regierungen für eines der ökonomischen Ressorts zu­ständig war, vor den Wahlen von der Fort­schrittspartei als Verursacher der Wirtschaftsmisere scharf angegriffen worden.

Zusätzlich luden SNS und SPS weitere an der Vorgängerregierung beteiligte Parteien ein, der Regierungskoalition beizutreten.

So ergab sich, dass von den 19 Mitgliedern der neuen Regierung sieben bereits in der letz­ten Legislaturperiode im Kabinett saßen – allerdings unter der Führung der Demokratischen Partei. Die DS sitzt jetzt zum ersten Mal seit der demokratischen Wende in Ser­bien im Jahr 2000 auf der Oppositionsbank.

44 Parteien im Parlament

Im aktuellen serbischen Parlament sind insgesamt 44 politische Parteien vertreten, die sich zu 13 "Parlamentariergruppen" (Fraktionen) zusammengefunden haben.

In Serbien verbünden sich in der Regel klei­nere Parteien vor den Wahlen, um die Fünf­prozenthürde zu überwinden. Die zwei großen Parteien – DS und SNS – wiederum sammeln kleinere Parteien um sich, damit sie als führende Kraft im Parlament auf­treten können. Infolgedessen haben nur diejenigen politischen Akteure, die ein hohes Maß an "Koalitionsfähigkeit" be­sitzen – also wenig politische Berührungs­ängste zeigen –, die Aussicht, an der Regie­rung betei­ligt zu werden.

Wahl­programme sofort Makulatur

So werden Wahl­programme zur Makulatur, sobald die ersten Ergebnisse mitgeteilt worden sind.

Nun beginnt die Suche nach den aussichtsreichsten Koalitionspartnern selbst unter jenen, die bis zum Ende der Stimmabgabe als erbitterte politische Feinde gegolten haben können. Dabei zeichnen sich Regie­rungskoalitionen durch beachtliche Be­ständigkeit aus. Der Preis dafür ist jedoch die verringerte Fähigkeit, zielgerichtete Politik zu betreiben und bei den Wählern glaubwürdig zu bleiben.

Die großen Par­teien können sich der Loyalität der kleine­ren nie sicher sein und sehen sich daher nicht selten genötigt, ihnen entgegen­zukommen. Selbst eher unbedeutende Par­teien verfügen über ein beträchtliches Erpressungspotenzial: So genügte bisher stets die Drohung der kleinen Rentner­partei, die Koalition zu sprengen, um der Regierung Maßnahmen zugunsten der Rentner abzutrotzen, die makroökono­misch wenig sinnvoll waren.

In der derzeitigen Regierungskoalition findet sich ein breites Spektrum an Positio­nen. So steht der "Superminister" für Wirt­schaft und Finanzen, Dinki?, in dem Ruf, entschieden pro-westlich orientiert zu sein. Von seiner Abneigung gegen eine zu enge Anbindung Serbiens an Russland hat er nie einen Hehl gemacht.

Dagegen hat sich die SNS sogar vertraglich zu einer Zusammen­arbeit mit Vladimir Putins Partei "Einiges Russland" verpflichtet, wie auch mit der Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ).

Widersprüchliche Positionen im Kabinett

Gegen­sätzlich sind auch die innenpoli­tischen Positionen im Kabinett. So sind, wie schon in der Vorgängerregierung, zwei sich erbittert befeindende Politiker aus den Reihen des bosniakischen Minderheit ver­treten. Und die durchweg nationalis­tisch gesinnten Anhänger der SNS gelten nicht als besonders tolerant gegenüber eth­nischen und anderen Minderheiten.

Von den vielen alten Gegensätzen und den nicht zu übersehenden ideologischen Wider­sprüchen im Bündnis wollen die Koalitionsführer jedoch nichts mehr wissen. Premier Da?i? wird nicht müde zu betonen, dass er einer "Regierung der Zukunft" vorstehe, die nicht der Vergangenheit verhaftet sei.

Es wird sich zeigen, ob diese Beteuerung aus­reichen wird, die Regierung zusammenzuhalten und ihre Kritiker daran zu hin­dern, an die schändlichen Episoden in der politischen Biographie der aktuellen Macht­spitzen zu erinnern. In seiner Einführungsrede vor dem Parlament hob Da?i? hervor, dass Serbien politisch und ökonomisch der­zeit eines der schwierigsten Kapitel seiner Geschichte durchlebt. Die neue Regierung steht unter enormem Handlungsdruck.

Kredite, EU-Beitritt, Kosovo-Frage

Für den Haushalt wird dringend Geld benö­tigt. Dessen Beschaffung hat unter den drei größten aktuellen Herausforderungen oberste Priorität. Da keinesfalls sicher ist, dass aus dem Ausland neue Finanzmittel fließen werden, konzentriert die neue Regierung ihre Bemühungen darauf, sich Zugang zu den soliden Devisenreserven der Zentralbank (10,1 Milliarden Euro im Mai 2012) zu verschaffen.

Notenbankchefin wurde Jorgovanka Tabakovi?, eine der neuen Regierung genehme Figur. Niemand erwartet von ihr, dass sie die Schatulle fest ge­schlossen hält, die Reserven bewahrt und die Inflation bändigt.

Gesetzesänderungen im Schnellverfahren

Trotz Warnungen des IWF und der EU hatte die Regierung zuvor im Schnellverfahren Gesetzesänderungen im Parlament durchgepeitscht, um die Ab­setzung des Zentralbankgouverneurs zu ermöglichen, der bis dahin vor dem unmit­telbaren politischen Zugriff weitgehend geschützt war.

In Zukunft soll die Parla­mentsmehrheit über seine Entlassung ent­scheiden können. Ebenfalls im Eiltempo wurde ein weiteres Gesetz angenommen, das der Regierung die Möglichkeit bietet, innerhalb von 45 Tagen nach deren Amts­antritt alle Beamten zu entlassen, die "keine Ergebnisse in ihrer Arbeit erzielen".

Die Opposition sieht darin den Versuch, die bevorstehende politische Säuberung formell zu legalisieren. Zahlreiche Kritiker werfen der Regierung vor, sie wolle den Sicherheitssektor ebenso wie alle anderen zentralen staatlichen Machtinstrumente unter ihre Kontrolle bringen und die Ein­flussmöglichkeiten von Parlament und Öffentlichkeit beschneiden.

Hektik vor der dem EU-Gipfel im Dezember

Die zweite große Herausforderung besteht darin, beim EU-Gipfeltreffen im Dezember die Festlegung eines Datums für den Beginn der Beitrittsverhandlungen mit Serbien zu erwirken. Dies würde aus­ländische private Investoren und Kredito­ren ermutigen und die unvermeidlichen Verhandlungen mit dem IWF und anderen institutionellen Finanzpartnern erleich­tern.

Um keinen Zweifel an ihrer EU-Orien­tierung aufkommen zu lassen, haben die Wahlsieger den Außenministerposten einer prominenten Europapolitikerin der nun­mehr oppositionellen Demokratischen Par­tei angeboten. Milica Delevi?, die dieses An­gebot ablehnte, wurde später einstimmig zur Vorsitzenden des parlamentarischen Ausschusses für europäische Integration gewählt.

Nähe zu westlichen Schlüsselpartnern

Alle Regierungsposten, die mit Fragen der EU-Integration zu tun haben, wurden der kleinen liberalen Partei UR des Wirtschafts- und Finanzministers Dinki? überlassen. Die neue Landesführung zeigt sich auffallend bemüht, ein Vertrauensverhältnis mit, wie sie sagt, den westlichen Schlüsselpartnern herzustellen.

In einer Serie diskreter Kontakte mit Washington und Berlin versuchten Da?i? und Vu?i? im Juli 2012, noch vor der Regierungsbildung, Argwohn und Zweifel an ihren innen- und außen­politischen Absichten zu zerstreuen.

Die dritte zentrale Herausforderung für die neue serbische Führung – wenn sie auf wohlwollende Behandlung ihrer Anliegen im Westen hoffen möchte – besteht darin, einen tragfähigen Modus vivendi mit der Regierung Kosovos zu finden. Deutschland und andere EU-Schlüsselstaaten haben wei­tere Fortschritte im Beitrittsprozess Ser­biens daran geknüpft, dass die Beziehungen zwischen Belgrad und Pristina normalisiert werden.

Vor allem geht es um die Umsetzung der unter der Ägide der EU vereinbarten ersten Annäherungsschritte. Allerdings streiten sich die Beteiligten noch immer darüber, was in Brüssel denn genau ver­einbart wurde.

Vor "schmerz­lichen Kompromissen" mit Kosovo?

Wie ihre Vorgänger stellen die neuen serbischen Führungsspitzen klar, dass Belgrad die von der albanischen Mehr­heit 2008 ausgerufene Unabhängigkeit Kosovos nicht anerkennen wird. Sie sprechen aber auch immer häufiger von "schmerz­lichen Kompromissen", die erfor­der­lich werden könnten.

Wie diese Zu­geständnisse aussehen könnten, ist der Bevölkerung bislang nicht erläutert wor­den. In Abkehr von seiner früheren Rhe­torik hat zumindest Nikoli? betont, dass er nicht damit rechnet, "auch in Pristina Prä­sident zu sein". Da?i? will klären, "wo die Geltung serbischer Gesetze aufhört".

Kopf­zerbrechen wegen möglicher Kritik der wichtigsten Oppositionskräfte an ihrer Kosovo-Politik muss sich die Regierung nicht machen: Zum einen haben der frü­here Präsident Boris Tadi? und seine Demo­kratische Partei stets zu erkennen gegeben, dass sie Serbiens EU-Beitritt für Kosovo nicht opfern wollen. Zum anderen steht die DS nach der weitgehend selbstverschulde­ten Niederlage bei den Präsidentschafts- und Parlamentswahlen noch immer unter Schock. In den Medien werden viele Ent­hüllungsgeschichten über etliche ihrer Spitzenpolitiker publiziert, was auf Macht­kämpfe hinter den Kulissen um die Nach­folge Tadi?s schließen lässt.

Was der Westen nicht dulden sollte

Die westlichen Partner sollten von der neuen Regierung Serbiens konsequent die Achtung rechtsstaatlicher Prinzipien und die Beschleunigung marktwirtschaftlicher Reformen verlangen. Der Festigung der Demokratie in Serbien und der Stabilität in der Region würde es zuwiderlaufen, wenn der Westen auch nur den Anschein erweckt, einen innenpolitischen Rückfall in Intoleranz und Willkür dulden zu wollen, wenn er Belgrad damit ein weiteres Entgegenkommen in der Kosovo-Frage erleichtert.

Umgekehrt würde der Versuch, die neue Führung durch Auferlegung zusätzlicher Bedingungen im EU-Beitrittsprozess zur faktischen oder gar formellen Anerkennung der Unabhängigkeit Kosovos zu drängen, Belgrad allenfalls zu einer Hinwendung nach Moskau veranlassen.

Die Analyse erscheint in SWP-Aktuell und wurde EURACTIV.de vom Autor zu Verfügung gestellt.