Lässt sich der Erfolg von Entwicklungszusammenarbeit messen?

Gelder für die Entwicklungszusammenarbeit erreichen nicht immer die Armen der Welt. [DFID/Flickr]

Dieser Artikel ist Teil des special reports Funktioniert die Entwicklungshilfe der EU?

Die Entwicklungszusammenarbeit steht immer wieder in der Kritik, weil sich ihr Erfolg so schlecht messen und gegenüber der Öffentlichkeit darstellen lässt. EURACTIV sprach mit Sarah Holzapfel vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) über ihre aktuelle Studie „Boosting or hindering aid effectiveness? An assessment of systems for measuring donor agency results„.

Darin hat Sarah Holzapfel verwendete Standard-Indikatoren von elf internationalen Geber-Organisationen daraufhin untersucht, ob diese helfen, den Erfolg von Entwicklungszusammenarbeit (EZ) zu messen.

EURACTIV: Sie haben im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) untersucht, welche festen Parameter etwas über den Erfolg von Entwicklungszusammenarbeit aussagen. Sind solche Parameter wirklich sinnvoll?

Sarah Holzapfel: Eine messbare Berichterstattung der Entwicklungszusammenarbeit ist in der Tat schwierig. In der Regel verwenden Geberorganisationen für ihre Berichterstattung zwischen 15 und 30 Standardindikatoren, wie z .B. „die Anzahl ausgebildeter Lehrer“ oder „die Anzahl zusätzlicher Wasseranschlüsse“. Die verwendeten Standard-Indikatoren sind jedoch sehr oberflächlich und haben nur eine begrenzte Aussagekraft. Das bedeutet ja noch nicht, dass dadurch auch die Schüler mehr gelernt haben. Darüber kann man mit diesen Indikatoren keine wirklich sinnvollen Aussagen treffen. Ich habe das in meinen Analysen eher kritisch betrachtet.

Angesichts der öffentlichen Kritik über nicht ausreichende Ergebnisnachweise in der EZ stellt das die Geberorganisationen vor eine schwierige Aufgabe. Wie haben die von Ihnen untersuchten elf Organisationen abgeschnitten?

Das ist schwierig zu beantworten. Die aggregierte Berichterstattung gibt es noch nicht so lange. Erst Anfang 2000 wurden die ersten Versuche unternommen. Alle Geber sind noch dabei zu lernen, ihre Systeme anzupassen und stellen sich ähnliche Fragen wie das BMZ.

Einige Geber wie DFID und die IDB verwenden Ziele für Standardindikatoren, wie z.B. „wir verpflichten uns, bis 2018 fünf Millionen Haushalten den Zugang zu sauberem Wasser zu ermöglichen.“ Solche Ziele sehe ich kritisch, da diese zu einer geringeren Ausrichtung der EZ an den Entwicklungsprioritäten der Partnerländer führen können. Zudem bilden  Standardindikatoren nur einen sehr kleinen, messbaren Teil des Projektportfolios ab und
messen eher kurzfristige als langfristige Ergebnisse.

Dennoch eignen sich Standard-Indikatoren sehr gut, um öffentlichkeitswirksam den Nutzen der EZ zu kommunizieren und dadurch gesellschaftlichen Rückhalt in  der Bevölkerung für die EZ zu stärken. Um jedoch die Wirksamkeit der EZ im Sinne der Sustainable Development Goals bewerten zu können, muss man sich eigentlich die Maßnahmen im einzelnen und auf Länderebene ansehen.

Was bedeutet das genau?

Es ist wichtig, dass die Geber nicht nur Aktivitäten und Outputs messen und darstellen. Also – wie viele Kilometer Straße haben wir gebaut oder wie viele Wasseranschlüsse gelegt-, sondern sie müssen auch die Auswirkungen ihrer Aktivitäten erfassen. Wie hat sich das Leben unserer Zielgruppe wirklich verändert? Wie sind die Einkommen gestiegen? Gibt es mehr Ernährungssicherheit? Das geht nur durch Evaluierung.

Das klingt wie eine Selbstverständlichkeit, die sich auch aus den Verpflichtungen der Geber–Organisationen zu den Sustainable Development Goals und den International Aid Transparency Initiative Standard (IATI) nach mehr Transparenz ergibt. Was müsste jetzt passieren?

Rechenschaft über die Ergebnisse abzugeben ist ein Bestandteil der generellen Verpflichtungen für mehr Transparenz. Meiner Meinung nach sollten die Geber alle Projekte und deren Ergebnisse in einer zentralen Datenbank erfassen, zu der jeder weltweit Zugang hat. Das wäre für die Bevölkerung und die Regierungen in den Entwicklungsländern selbst auch sehr hilfreich und gibt ihnen einen Überblick, wer was und mit welchem Erfolg finanziert. Auch den Gebern könnte das helfen, sich besser auszutauschen und sich mit den Regierungen der Entwicklungsländer besser zu koordinieren. Der IATI‐Standard bietet hierfür einen geeigneten Rahmen.

Und auch in Deutschland könnte dann jeder genau sehen, welche Projekte im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit mit Steuergeldern finanziert werden.

Die Transparenz in der Entwicklungszusammenarbeit ist auch in Deutschland ein Problem, wenn auch nicht ausschließlich. Bei uns findet man relativ wenige Informationen darüber, wie zum Beispiel auch bei den Franzosen. Das ist bei den multilateralen Entwicklungsbanken wie der Weltbank (IDA/IBRD), der Asian Development Bank (ADB) oder der Inter-American Development Bank (IDB) ganz anders. Da bekommt man schon einen besseren Einblick über Projektdokumente, Vorschläge, Monitoring-Berichte – da können sich die bilateralen Geber noch einiges abgucken.

Der IATI-Standard ist tatsächlich gut für mehr Transparenz. Allerdings ist die Darstellung der Ergebnisse noch sehr gering. Die meisten Geber veröffentlichen nur die Ausgaben der Projekte und wo sie diese finanzieren – nicht aber die Ergebnisse, die damit erreicht wurden.

Das liegt vielleicht auch an der öffentlichen Kritik, dass Steuergelder in der EZ mitunter nicht sinnvoll eingesetzt werden? Niemand berichtet ja gern über Fehlleistungen.

Das ist einer der Gründe, der mir immer wieder genannt wird und den ich auch nachvollziehen kann: Nicht alles sollte öffentlich sein, da man eben auch Fehler machen und auf Projektebene auch flexibel reagieren muss. Manche Dinge kann man intern besser lösen. Natürlich macht man sich die Entwicklungszusammenarbeit angreifbar, wenn die Ergebnisse nicht immer positiv sind. Es ist aber auch ganz klar, dass nicht jedes Projekt erfolgreich sein kann. Nichtsdestotrotz denke ich, gerade eben weil auch Steuergelder in der Entwicklungszusammenarbeit verwendet werden, ist es wichtig, dass die Öffentlichkeit mehr Informationen darüber erhält, was genau mit diesen Geldern geschieht.

Mit sinnvollen Standard-Indikatoren über Quantität und Evaluierungen über Qualität der einzelnen Projekte auf Länderebene würden die Geber nicht nur mehr Transparenz herstellen, sondern ihre Leistungen auch miteinander vergleichbar machen.

Die Messsysteme sind heute immer noch nicht vergleichbar und somit ein Vergleich der Organisationen hinsichtlich ihrer Effizienz und Effektivität nicht möglich. Jeder misst irgendwie anders und inwieweit eine ordentliche Evaluierung dahintersteckt, kann man aus den bisher angewendeten Standard-Indikatoren nicht ablesen. Deshalb ist es schwierig unterschiedliche Geber untereinander zu vergleichen. Man kann eigentlich nur auf Maßnahme-Ebene schauen, welche Projekte erfolgreich und sinnvoll sind und welche eben nicht. Für eine bessere Vergleichbarkeit sollten Geber daran arbeiten, Indikatoren und Systeme der Berichterstattung zu harmonisieren. Organisationen anhand standardisierter Indikatoren zu vergleichen wird allerdings auch dann in Zukunft schwierig bleiben.

Was würde laut Ihrer Studie für eine zukünftige Messung der Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit sinnvoll sein?

Neben einer zentralen Erfassung und einer Kombination aus mehr Transparenz und Evaluierung ist meiner Meinung nach eine verbesserte, koordinierte und durch das  Partnerland gesteuerte Wirkungsmessung auf Länderebene entscheidend, die entsprechenden Partnerländer bei der Auswertung mit einzubeziehen. Bei Entwicklungszusammenarbeit geht es immerhin um so wichtige Fragen wie Ownership, Alignement und eine entsprechende Koordination. Die müssen auch vom Partnerland geleistet werden. Zurzeit richtet die  Mehrzahl der EZ‐Projekte eigene Monitoring‐Systeme ein, die parallel zu den Systemen der jeweiligen Partner‐Regierungen laufen. Hier sollten mehr harmonisierende Anstrengungen seitens der einzelnen Geber stattfinden. Das würde der Koordinierung und der Transparenz zukünftig sehr helfen.

Dr. Sarah Holzapfel ist Agrarökonomin und Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) in der Abteilung Bi- und multilaterale Entwicklungspolitik.

Die Studie „Boosting or hindering aid effectiveness? An assessment of systems for measuring donor agency results“ ist Teil der vom Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (BMZ) finanzierten Forschungsprojekte „Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit“ und „Ergebnisorientierte Förderung der Ernährungssicherheit im ländlichen Raum Subsahara‐Afrikas“. Untersucht wurden 11 internationale Geber.

Die International  Aid Transparency Initiative (IATI) ist eine globale Initiative, um die Finanzflüsse in der EZ transparenter und vergleichbar zu machen. IATI verfolgt mehrere Teilziele, die insgesamt die Wirksamkeit der EZ erhöhen und die globale Armut reduzieren sollen: die Rechenschaftslegung der beteiligten Organisationen zu erhöhen, die Kooperation unter den verschiedenen Akteuren zu verbessern, die Planbarkeit der Gelder zu stärken und Korruption zu bekämpfen.

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