EU-ETS (und Europa) widerstandsfähiger machen

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV Media network.

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Eine bessere Markttransparenz wird einige Antworten auf die Hauptursachen der Preisvolatilität liefern, aber bevor dies geschieht, müssen wir dringend die strukturellen Probleme der Gestaltung des EU-ETS angehen. [PGE]

Dieser Artikel ist Teil des special reports Reform des CO2-Marktes und Preisstabilität

Die EU führt derzeit eine Debatte über ihre Energiepolitik und die Umsetzung des Fit-for-55-Pakets in konkrete Rechtsvorschriften. Das Emissionshandelssystem der Europäischen Union (EU ETS) bildet den Grundstein der europäischen Klimabemühungen, und seine Änderungen werden für die Zukunft der Energiewende und der Energiesicherheit entscheidend sein. Die Reform des EU-Emissionshandelssystems gewinnt durch den Einmarsch Russlands in die Ukraine zusätzlich an Bedeutung. Auch wenn die EU das Problem der Energieabhängigkeit von Russland nicht schnell lösen kann, wird eine gut durchdachte ETS-Reform die Energieversorger in der EU vor Preisschocks schützen und ihre Energiewende unterstützen.

Wojciech Dąbrowski ist Vorstandsvorsitzender bei PGE (Polska Grupa Energetyczna).

Die europäischen Versorger und Industrieunternehmen wurden in letzter Zeit sowohl von den steigenden Brennstoffpreisen als auch von den Preissteigerungen für Emissionszertifikate getroffen. Während die EU auf der Seite des Brennstoffangebots kurzfristig nicht viel tun kann, kann sie das ETS reformieren, so dass es besser gegen Preisschocks gerüstet ist. Eine gut durchdachte Reform des EU-EHS wird auch die Preise berechenbarer machen, so dass sich die Emittenten auf Investitionen konzentrieren können, die die Energiewende voranbringen.

Warum ist die Reform des EU-EHS so wichtig?

Es findet eine große Diskussion über die Ursachen der steigenden Preise für EUAs (European Union Allowance) statt. Einige Expert:innen und Analyst:innen behaupten, die steigenden Preise seien auf die Fundamentaldaten des Marktes zurückzuführen, während andere auf spekulative Aktivitäten verweisen. Letztere wurden von der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) analysiert, aber ihr aktueller und endgültiger Bericht bietet keine endgültigen Antworten.

Die ESMA bestätigt, dass Hochfrequenzhandel und Aktivitäten von Finanzinstituten (sogar mit Ursprung auf den Kaimaninseln) stattfanden, aber andererseits hatte dies keine signifikanten Auswirkungen auf den Markt. Um die Dinge noch komplizierter zu machen, unterstützt die ESMA mehr Transparenz und den Zugang zu Marktdaten. Man könnte sagen, dass das Glas halb voll oder halb leer ist. Aber der ESMA-Bericht enthält noch mehr – die Regulierungsbehörde macht einige Vorschläge, die das Funktionieren des EU-EHS verbessern könnten.

Die Liste umfasst bessere Transparenz, Marktaufsicht und die Erwägung einer Begrenzung der Anzahl von Positionen für Finanztransaktionen mit EUA-Derivaten (die ESMA forderte die Europäische Kommission auf, „die Argumente für und gegen die Anwendung von Positionslimits zu prüfen“). Jos Debelke, ehemaliger EU-Beauftragter für das EU-EHS, warnt vor der Preisvolatilität des EHS; das Centre for Climate and Energy Analysis weist darauf hin, dass die Konstruktionsfehler des EU-EHS es den Spekulanten ermögliche, die Preise zu beeinflussen.

Auf der anderen Seite sind auch einige andere Meinungen zu hören, die sich einfach für eine Erhöhung der Klimaziele aussprechen. Angesichts dieser lebhaften Debatte sind wir nach wie vor davon überzeugt, dass eine gemeinsame Basis gefunden werden kann und dass die Empfehlungen der ESMA eine Basis für die künftige Diskussion über die ETS-Reform darstellen. Wir sollten uns darauf konzentrieren, was getan werden kann, um das System zu verbessern und es vor Schwankungen zu schützen, unabhängig davon, ob diese von Spekulanten verursacht werden oder nicht, um die Klimaziele zu erreichen.

Der jüngste Bericht über die Reformen des EU-EHS, der von Compass Lexecon für PGE erstellt wurde, zeigt die wichtigsten Schwachstellen des Systems auf und untersucht die besten Möglichkeiten, es zu reformieren, damit das EHS widerstandsfähiger gegen Preisschocks ist, welche auch immer die Ursachen sein mögen. Um das Problem anzugehen, müssen wir den Zugang der Spekulanten zum Markt begrenzen und gleichzeitig die Finanzinstitute, die zur Marktliquidität beitragen, an Bord behalten. Ohne diese Frage zu klären, können wir nicht mit einer anderen wichtigen Reform fortfahren, die derzeit im Mittelpunkt der Debatte steht: der Marktstabilitätsreserve (MSR) und dem Artikel 29a der EU-EHS-Richtlinie.

Die MSR verwendet derzeit den Mechanismus der Gesamtzahl der im Umlauf befindlichen Zertifikate (TNAC). Diese Lösung ist jedoch nicht ohne Probleme: Die von den Finanzinstituten geparkten Zertifikate (die in der Hoffnung auf künftige finanzielle Gewinne gekauft und gehalten werden) sind nicht auf dem Markt verfügbar.

Dadurch ist die MSR anfällig: Die Zertifikate, die von Unternehmen, die die Vorschriften nicht einhalten, aufbewahrt werden, werden immer noch als TNAC berechnet; die MSR reagiert darauf, indem sie mehr Zertifikate absorbiert, was die Knappheit weiter erhöht und die Preise in die Höhe treibt. Dies liegt daran, dass der berühmte „Überschuss an Zertifikaten“ künstlich ist, da zwei Drittel der TNAC auf den Konten von Finanzakteuren aufgrund ihrer „Buy-and-Hold-Strategien“ gehalten werden. In Wirklichkeit stehen diese Zertifikate den Unternehmen, die die Vorschriften einhalten, nicht zur Verfügung.

Dies zeigt, dass die Funktionsweise eines der Instrumente, das den Markt stabilisieren soll, durch spekulative Aktivitäten verzerrt werden könnte. Die Gestaltung eines anderen Mechanismus – Artikel 29a – ist ebenfalls unwirksam. Laut diesem Artikel wird er ausgelöst, wenn die EUA-Preise in mehr als sechs aufeinanderfolgenden Monaten mehr als 300 Prozent des Durchschnittspreises der beiden vorangegangenen Jahre betragen müssen. Dies bedeutet, dass er alles andere als ein wirksames Instrument ist. Es ist daher nicht verwunderlich, dass der Artikel 29a trotz der steigenden Preise bisher noch nie angewendet wurde.

Wie kann man das EU-ETS reformieren?

Es gibt viele Optionen, aber sie alle laufen darauf hinaus, ein allgemeines Problem zu lösen: den Markt und die Preise berechenbarer zu machen. Die Europäische Kommission hat für den gesamten Zeitraum 2021-2030 durchschnittliche Preise für Emissionszertifikate in Höhe von 50 Euro pro Tonne angenommen, während die aktuellen Preise deutlich über 80 Euro liegen. Das Ziel der Reform ist es nicht, die Preise direkt zu kontrollieren, sondern den Unternehmen, die langfristige Investitionen zur Dekarbonisierung ihrer Einrichtungen tätigen, zumindest eine gewisse Sicherheit zu bieten.

Die Verhinderung von Spekulationen bedeutet nicht unbedingt, dass man die Finanzinstitute loswerden muss, die als Vermittler eine wichtige Rolle spielen und unter anderem bei der Preisfindung helfen und die Marktliquidität erhöhen. Aber die Aktivitäten jener von ihnen, die nicht im Auftrag der Emittenten handeln, sollten eingeschränkt werden.

Die Finanzinstitute, die nicht im Auftrag der Emittenten handeln, sollten entweder vom Markt ausgeschlossen werden oder zumindest mit gewissen Beschränkungen für ihre Aktivitäten belegt werden. Eine mögliche Option ist die Festlegung einer Obergrenze für die EUA-Mengen, die sie kaufen können. Dies kann durch individuelle oder allgemeine (für alle Finanzinstitute, die nicht im Auftrag von Emittenten handeln) Positionslimits erfolgen. Selbst wenn das Problem der Spekulanten angegangen wird, müssen wir über Instrumente verfügen, um Preisschwankungen zu verhindern, was natürlich immer noch möglich wäre.

Die Frage der Preise und der übermäßigen Spekulation wurde bereits von Spanien und Polen aufgeworfen. Die Debatte gewinnt auch im Europäischen Parlament an Fahrt, wo Jerzy Buzek vorgeschlagen hat, die Finanzinstitute (die nicht im Auftrag von Emittenten handeln) vom Markt auszuschließen, und die konkreten Maßnahmen werden nun breiter diskutiert. Für den Erfolg ist eine Reform der Marktstabilitätsreserve (MSR) und des Artikels 29a der EU-EHS-Richtlinie unerlässlich.

Die MSR mit ihrem derzeitigen TNAC-basierten Auslösemechanismus muss geändert werden, damit sie schnell auf die Marktrealität reagieren kann. Die Entscheidung über die Freigabe von Zertifikaten aus der Reserve sollte auf einem bestimmten Schwellenwert des EUA-Preises basieren. Die spezifischen Schwellenwerte könnten zum Beispiel die Preisprognosen der Europäischen Kommission widerspiegeln oder in irgendeiner Weise auf ihnen basieren.  Der Artikel 29a der EU-EHS-Richtlinie muss ebenfalls zu einem wirksamen Preisstabilisierungsmechanismus werden.

Ähnlich wie bei der MSR sollte er auf dem spezifischen Preisniveau basieren, anstatt auf den oben erläuterten Preismultiplikatoren – das derzeitige Design macht es unmöglich, sich auf den Artikel 29a zu berufen. Darüber hinaus unterstützen die jüngsten Kompromissvorschläge des ENVI-Ausschusses zum so genannten EU-ETS 2 (ETS-System für Verkehr und Gebäude) die Einführung spezifischer Preisgrenzen, die die MSR auslösen würden, sowie weniger strenge Preis-„Multiplikatoren“ als die von Art. 29a, nach denen zusätzliche Berechtigungen freigegeben würden.

Ähnliche Maßnahmen sollten nicht nur auf einem neuen, sich entwickelnden Markt (wie dem EU ETS 2) eingeführt werden, sondern auch auf einem reifen Markt (wie dem EU ETS), der mit Preisschwankungen zu kämpfen hat. Darüber hinaus ist es notwendig, einen Mechanismus einzurichten, der automatisch eine bestimmte Menge an Zertifikaten für die Versteigerungen bereitstellt, ohne vorherige Zwischenschritte auf politischer Ebene.

Zusammenfassung

Dies sind nur einige Beispiele für die notwendigen Reformen, die jedoch von entscheidender Bedeutung sind und nicht aufgeschoben werden sollten. Die Erfüllung der Klimaziele der EU erfordert enorme Investitionen. Der ETS-Markt fördert Investitionen in die Energiewende, aber gleichzeitig sollten die steigenden EUA-Preise nicht dazu führen, dass die für die Energiewende aufgewendeten Mittel verloren gehen. Eine bessere Markttransparenz wird einige Antworten auf die Hauptursachen der Preisvolatilität liefern, aber bevor dies geschieht, müssen wir dringend die strukturellen Probleme der Gestaltung des EU-ETS angehen.

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