Warum es in der EU keine Kerosinsteuer gibt

Um die CO2-Emissionen des Flugverkehrs einzudämmen, fordern Umweltschützer seit Jahren die Besterung von Kerosin. Aber eine EU-weite Einigung ist nicht in Sicht. [Michal Bednarek/ Shutterstock]

Frankreich hat diese Woche eine Steuer auf Flugtickets eingeführt, um das Fliegen weniger attraktiv zu machen. Trotzdem bleibt Kerosin in der EU weiterhin steuerbefreit. Woran liegt das?

„Die Bevorzugung des Fluggeschäfts muss beendet werden“, forderte Spitzenkandidat Manfred Weber kürzlich im EU-Wahlkampf. Darin war er sich mit seinem Konkurrenten Frans Timmermans einig. Umweltschützer fordern seit Jahren die Einführung einer Kerosinsteuer. Denn während auf Diesel, Benzin, Öl oder Gas Steuern erhoben werden, ist Kerosin fast auf der ganzen Welt steuerbefreut.

Obwohl sich auch in Deutschland Politiker der SPD, Grünen, Linken und AfD für eine stärkere Besteuerung von Flügen aussprechen, ist kein entsprechender Gesetzesentwurf in Sicht. Nun hat die Bundesregierung angegeben, derzeit eine mögliche Aufhebung der Steuerbefreiung von Kerosin zu prüfen. Das geht aus einer Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der FDP hervor.

Gleichzeitig wäre aber ein nationaler Alleingang mit „erheblichen technischen und verwaltungsmäßigen Schwierigkeiten verbunden“, steht dort. Schließlich ließe sich kaum bemessen, welcher Anteil des Kerosins eingeflogen oder erst in Deutschland aufgenommen wird. Voraussichtlich würden die Airlines dann „Tanktourismus“ betreiben, indem sie Kerosin einfach im Ausland tanken, bevor sie nach Deutschland einfliegen. Das wäre „weder steuerpolitisch erwünscht, noch würde dadurch eine Verbesserung für die Umweltsituation eintreten“, meint die Bundesregierung. Das sieht auch Bernd Reuther so, Mitglied im Verkehrsausschuss und einer der Abgeordneten hinter der FDP-Anfrage: „Der Flugverkehr ist ein internationales Geschäft, da machen inselstaatliche Lösungen keinen Sinn“, sagt er zu EURACTIV.

EU-Bürger bestehen auf Steuerpflicht für Flugkraftstoff

Der steuerfreie Status von Flugtreibstoff könnte bald abgeschafft werden, nachdem die Europäische Kommission am Dienstag, 30. April, zugestimmt hat, eine offizielle Petition zu erstellen, die ein Ende der Kerosinbefreiung fordert.

Tatsächlich scheint man sich nach Jahrzehnten des steuerfreien Fliegens derzeit in Brüssel mit dem Thema zu beschäftigen: Eine im Mai von einer NGO veröffentlichte Studie der EU-Kommission hat berechnet, wie groß die Einsparungen von CO2 durch eine europaweite Kerosinsteuer sein könnten. Zu Inhalt der geleakten Studie äußerte sich die Kommission nicht. Sie bestätigte aber, dass man in mehreren Studien die Rolle des Flugverkehrs bei der Erreichung der Pariser Klimaziele überprüft.

Ein Abkommen aus dem zweiten Weltkrieg

Die Steuerbefreiung von Kerosin geht auf das Jahr 1944 zurück, als man sich im „Chicagoer Abkommen“ darauf einigte, die internationale Zivilluftfahrt zu fördern. Sie könne dazu beitragen, Freundschaft und Verständnis zwischen den Nationen und Völkern der Welt zu schaffen, so damals das Argument. Doch seitdem ist das Flugaufkommen rasant gestiegen und wird es wohl weiter tun. Eine Studie der Europäischen Organisation zur Sicherung der Luftfahrt prognostiziert, dass sich die derzeit 10,6 Millionen Flüge, die jährlich innerhalb Europas stattfinden, bis zum Jahr 2040 um 53 Prozent steigern werden.

Seit einer Überarbeitung der EU- Energiesteuerrichtlinie von 2003 steht es den EU-Mitgliedsstaaten eigentlich frei, eine Kerosinsteuer einzuführen. Doch bis auf die Niederlande, die so gut wie keine innerstaatlichen Flüge durchführen, hat kein Land das getan. Auch in Deutschland, wo das Energiesteuergesetz theoretisch eine Erhebung von 65 Cent pro Liter Kerosin vorsieht – das entspricht der Besteuerung von Benzin – ist der Kraftstoff steuerbefreit. Dafür existiert in Deutschland, wie in einigen anderen Ländern, eine Ticketsteuer von einigen Euro pro Fluggast. Doch die Einkommen sind bei einer Milliarde Euro gedeckelt, der Vielfliegerei tut das keinen merklichen Abbruch.

Umweltschützer: Enorme CO2-Einsparungen durch Kerosinsteuer möglich

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Viele Milliarden Steuereinbußen

Das Argument der Flugbranche gegen die Kerosinsteuer: man zahle schon die Kosten für die Infrastruktur, dazu kommen Flughafen-, Lärm- und Sicherheitsentgelte. Außerdem werde der CO2-Ausstoß des innereuropäischen Flugverkehrs durch den europäischen Zertifikatehandel (ETS) begrenzt, dem er seit 2012 unterliegt. Airlines müssen also CO2-Verschmutzungsrechte kaufen, um fliegen zu dürfen. Für Reuther von der FDP liegt der Schlüssel zu weniger Flugverkehr in diesem System: „Nur über den freien Zertifikatemarkt lässt sich eine entsprechend starke Hebelwirkung entfalten. Wenn die Tickets teurer werden, steigen die Leute weniger häufig ins Flugzeug, sondern in die Bahn“.

Zusätzlich soll zu den CO2-Zertifikaten ab 2021 CORISA eingesetzt werden, ein Klimaschutzinstrument der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation. Dann müssen alle neu anfallenden Emissionen durch CO2-Kompensationsmaßnahmen ausgeglichen werden. „Damit ist dem Klima mehr geholfen als mit neuen zusätzlichen Steuern wie etwa einer Kerosinsteuer oder einer CO2-Steuer, die dem Klima nichts nutzen, sondern lediglich Verkehr zu Wettbewerbern verlagern“, erklärt Matthias von Randow, Geschäftsführer des Bundesverbandes der Deutschen Luftverkehrswirtschaft.

Dass der Luftverkehr eine Reihe Vorteile genießt, lässt sich trotzdem kaum leugnen. So fällt in Deutschland die Mehrwertsteuer nur auf innerdeutsche Flüge an – die machen allerdings nur 16 Prozent aller Flüge aus. Schätzungen des Bundesumweltamtes nach entgingen der Bundesrepublik im Jahr 2012 dadurch 4,7 Milliarden Euro Steuern. Würde eine Kerosinsteuer in derselben Höhe wie die Abgaben auf Benzin eingeführt werden, könnten laut UBA weitere sieben Milliarden Euro eingenommen werden.

Das räumt dem Flugverkehr Vorteile gegenüber anderen Transportmitteln ein, sagen Befürworter einer Steuer. „Die Luftfahrt muss endlich ihren gerechten Anteil an der Erreichung des Pariser Klimaziele leisten“, so Bas Eickhout, jüngst Spitzenkandidat der europäischen Grünen. „Es ist nicht akzeptabel, dass ein Großteil der CO2-produzierenden Luftfahrt steuerbefreit ist und damit den Europäischen Wettbewerb verzerrt.“

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Widerstand aus den Mittelmeer-Staaten

Viel mehr als politische Forderungen hat es auf EU-Ebene bisher aber nicht gegeben – obwohl sich die Niederlande, Belgien, Luxemburg, Frankreich und Schweden öffentlich für eine Kerosinsteuer ausgesprochen haben und dazu im Mai dieses Jahres sogar eine europaweite Bürgerinitiative ins Lebens gerufen wurde. Zwar evaluiert die EU-Kommission momentan ihre Energiesteuerrichtlinie. Doch schon 2011 wurde die Kerosinsteuer darin ausgelassen. Woran scheitert die europäische Lösung?

Zum einen daran, dass Steuerrecht noch immer eine nationale Angelegenheit ist, die nicht in der macht der EU liegt. Selbst, wenn die Mitgliedsstaaten im EU-Rat darüber abstimmen würden, in ihren Ländern eine Kerosinsteier zu erheben, bräuchte es für eine bindende Richtlinie die Einstimmigkeit aller 27. Das ist höchst unwahrscheinlich, denn besonders für mediterrane Mitgliedsstaaten, die stark auf den Flugtourismus angewiesen sind, ist der Flugverkehr essentiell. Eine Verteuerung der Flugtickets wäre nicht im ihrem Interesse.

Einzige Alternative wäre eine „Allianz der Willigen“, bei der sich Staaten darauf einigen, Kerosin auf Flügen untereinander zu besteuern. Das schlägt auch das Umweltbundesamt vor: Die Klima-Behörde hat ein Konzept erarbeitet, wonach Deutschland zusammen mit seinen Partnern eine Kerosinsteuer von 33 Cent pro Liter einführen könnte, das entspricht dem Mindeststeuersatz der EG-Energiesteuerrichtlinie. Daraus ergäbe sich zusammen mit der schon existierenden Ticketsteuer ein Preis von ungefähr 65 Cent pro Liter, dann wäre Kerosin gleich besteuert wie Benzin.

Gleichzeitig sollte der Flugsektor schrittweise geschlossen werden, sodass er auf dem europäischen CO2-Zertifikatemarkt keine Verschmutzungsrechte mehr aus anderen Sektoren kaufen darf. Um die Zertifikate für Fluggesellschaften zu verteuern, sollten dazu weniger Zertifikate ausgegeben und auch andere Treibhausgase mit eingerechnet werden.

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Wieviel CO2 sich dadurch einsparen ließe und welche Kosten für Verbraucher entstehen würden, das errechnet das UVA derzeit in einer Studie, die im November veröffentlicht wird. Nicht zu unterschätzen sei auch die Rolle von CO2-sauberen Kraftstoffen, die aus erneuerbaren Energien gewonnen werden, sagt ein Mitarbeiter der Behörde auf Anfrage von EURACTIV. Doch sogenannte „power-to-liquid“ Stoffe (PTL) sind bislang erheblich teurer als herkömmliches Kerosin. Um die Technologie voranzutreiben, brauche es deshalb verbindliche PTL-Quoten. Dafür spricht sich auch der Bundesverband der Deutschen Luftverkehrswirtschaft aus: „Damit die Fluggesellschaften den Treibstoff auch tanken können, muss dieser in großen Mengen hergestellt werden, wofür es einer industriepolitischen Strategie der Europäischen Union bedarf.“

Nachhaltige Treibstoffe – darauf setzt auch die Bundesregierung, wie aus ihrer Antwort auf die Anfrage der FDP hervorgeht. Denn weder der ETS-Handel noch das geplante Corsia-Instrument würden ausreichen, um „in angemessenem Umfang zu den international vereinbarten Klimazielen beizutragen“.

Inwiefern sich Deutschland in Zukunft auf europäischer Ebene für eine Besteuerung von Kerosin stark machen will, darauf geht die Bundesregierung nicht ein. Auf Anfrage der ARD versprach das Bundesverkehrsministerium aber kürzlich, man wolle sich unter der deutschen Ratspräsidentschaft 2020 dafür einsetzen.

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