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17/01/2017

UN-Klimaverhandlungen: Das Tabu um die Sanktionen

Energie und Umwelt

UN-Klimaverhandlungen: Das Tabu um die Sanktionen

Die 21. UN-Klimakonferenz findet im Dezember in Paris statt. [greensefa/Flickr]

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Die Unterhändler für die im Dezember in Paris stattfindenden Klimaverhandlungen haben einige Schlüsselbegriffe dafür, wie sie ein Abkommen erzwingen wollen. „Gruppendruck“ und „Kooperation“ gehören dazu. Die Vokabeln „Sanktionen“ oder „Bestrafung“ sind indes verboten. 

Die Unterhändler des Klimagipfels in Paris (COP21) im Dezember gehen bei ihren Bemühungen, die größtmöglichen Treibhausgas-Einsparungen zu erzielen beinahe so weit, auf eine Bestrafung für die Nichteinhaltung der Vorgaben zum Erreichen des Ziels zu verzichten.

Ein Abkommen müsse eher gemeinschaftlich als durch Strafen erreicht werden – wenn es überhaupt zustande kommen soll, sagt Christina Figueres, Chefin des Klimasekretariats der Vereinten Nationen (UN).

„Selbst wenn man ein Strafregime hat, garantiert es nicht, dass es verhängt wird oder zu einer besseren Maßnahme führt“, so Figueres.

Für Kritiker ist das Fehlen eines rechtlichen Instruments zur Durchsetzung ein großer, verhängnisvoller Fehler im Pariser Prozess. Zumal sich alle Länder 2011 darauf einigten, dass ein Abkommen „Rechtsverbindlichkeit“ haben sollte.

Die Kritiker warnen vor einem Abkommen, das auf manchmal vagen Versprechungen der Mitgliedsstaaten aufbaut. Ein solches Abkommen könnte nach ihrer Darstellung ein Dasein als zahnloser Zusatz zu den mehr als 500 globalen und regionalen Umweltverträgen fristen – während gleichzeitig die Temperaturen über das Zwei-Grad-Ziel der UN ansteigen. Das hätte immer mehr Überschwemmungen, Dürren und Hitzewellen zur Folge.

Internationaler Klimagerichtshof?

Die Angst vor einem solchen Szenario zeigt sich in einem Vorschlag der sozialistischen bolivianischen Regierung für einen internationalen Klimagerichtshof. Er soll mit der Befugnis ausgestattet werden, die Länder zu abzustrafen, die ihre Verpflichtungen nicht einhalten.

Alles andere wäre „gefährlich für Mutter Erde“, sagt Diego Pacheco, der bolivianische Chefunterhändler bei den Klimaverhandlungen.

Doch für beinahe alle anderen Länder ist diese Idee untragbar.

Die EU war lange Zeit Verfechterin eines starken, rechtsverbindlichen Abkommens. Doch auch deren Unterhändler sprechen zunehmend von einem System von „Zusagen und Überprüfungen“. Danach würden die nationalen Verpflichtungen alle fünf Jahre neu bewertet werden – vor dem übergeordneten Ziel einer Halbierung der Emissionen bis 2050.

Elina Bardram ist die Leiterin der EU-Kommissionsdelegation. Für sie sind starke Mechanismen entscheidend. „Schwache Regeln würden die ganze Struktur untergraben“, sagt sie.

Viele Entwicklungsländer lehnen eine Überprüfung ihrer Ziele aber ab. Sie wollen eine Beaufsichtigung lediglich für Industrieländer.

Ein Abkommen in Paris werde wahrscheinlich eher wie die internationalen Abkommen zur Begrenzung von Atomwaffen als die Vereinbarungen der Welthandelsorganisation (WTO) sein, die auch Sanktionen verhängen können, meint Nick Mabey, Vorsitzender des Londoner Think Tanks E3G.

Eine Parole der Nichtproliferation von Nuklearwaffen könnte ihm zufolge auch die Basis für ein Klimaabkommen sein: „Vertraue aber überprüfe“.

Er könne sich genau an den Moment erinnern, als das Prinzip der Sanktionierung von Ländern für die Nichteinhaltung gestorben war, sagt Yvo de Boer, früherer UN-Chefunterhändler.

Als hochrangiges Mitglied der niederländischen Delegation nahm de Boer an einem vertraulichen Treffen der Umweltminister in Bonn teil. Dabei wurden Regeln zur Durchsetzung des Kyoto-Protokolls der UN von 1997 erstellt. Sie verpflichteten 40 reiche Länder dazu, ihre Treibhausgas-Emissionen zu senken.

Hohle Versprechungen

De Boer war damals von den vielen Einwänden gegen eine Bestrafung der Länder, die ihre Emissionsverpflichtungen nicht einhielten, überrascht.

„Das Abkommen sollte rechtsverbindlich sein, aber es wurde sehr deutlich, dass viele Länder keine Sanktionen wollten“, sagt er.

Trotz des Widerstands wurde 2001 eine Sanktionsregelung vereinbart. Dadurch musste jedes Industrieland, das seine Treibhausgas-Ziele zwischen 2008 und 2012 verpasste, in Zukunft noch größere Einsparungen vornehmen.

Doch selbst diese Sanktionen sei nichts als eine Verzweiflungstat gewesen – ausgelöst durch die Entscheidung des damaligen US-Präsidenten George W. Bush, dem Kyoto-Protokoll fernzubleiben, erklärt Jan Pronk, früherer niederländischer Umweltminister, der dem Treffen in Bonn vorstand.

„Überbietungswettbewerb“?

Die beiden größten Emittenten, China und die USA, machten bei den derzeitigen Verhandlungen von Anfang an klar, jeglicher Form einer internationalen Beaufsichtigung nicht zustimmen zu wollen. Die US-Position sieht eine andere Lösung vor: Einen „Überbietungswettbewerb“. Dabei sollen die Länder sich gegenseitig pushen, um zu sehen, welches das weltweit grünste Land sein kann.

Auch die lockeren Verpflichtungen der Länder eignen sich nicht für eine einfache Durchsetzung. Russland ist dafür ein gutes Beispiel. Seine Zusage bedeutet lediglich, eine Begrenzung der Emissionen zwischen 70 und 75 Prozent bis 2030 im Vergleich zu den Werten von 1990 „könnte ein langfristiger Indikator sein“.

In einem Punkt sind sich alle Länder einig: Die bis jetzt zugesagten Emissionssenkungen sind bei weitem nicht ausreichend, um eine Begrenzung der Erwärmung auf zwei Grad zu erreichen.

Es braucht also einen starken Mechanismus für die schrittweise Verstärkung der Zusagen nach Paris.

Kritikern zufolge wird eine simple Bloßstellung derer, die das Abkommen nicht einhalten, keine Einhaltung bewirken – es sei denn, sie müssen für ihre Zuwiderhandlung bezahlen. Denn ansonsten profitiert jedes Land von den Vorteilen eines verringerten Temperaturanstiegs. Die harte Arbeit der Emissionssenkung überlassen sie durch ihre Nichteinhaltung aber anderen.

Doch Figueres glaubt, dass Einsparungen der Treibhausgase den wirtschaftlichen Eigeninteressen der Länder dienen können. China könne beispielsweise die Gesundheit von Millionen Menschen durch einen Umstieg von den Kohlekraftwerken verbessern, denn sie verursachen Luftverschmutzungen.

Und der starke Kostenrückgang für Solar- und Windenergie bedeutet auch, dass grüne Technologien Wirtschaftswachstum eher befördern als behindern. Unter Kyoto seien diese Vorteile nicht so offenkundig gewesen, sagt Figueres.

Das Pariser Abkommen schafft auch Anreize für die Teilnahme der Entwicklungsländer. Dazu gehört ein Mechanismus zur Finanzierung von Verlusten und Schäden durch Hurrikans, Dürren und den steigenden Meeresspiegel.

De Boer zufolge ist der Verzicht auf Sanktionen letztendlich ein Teil des Preises, der für ein umfassendes, weltweites Abkommen bezahlt werden muss: „Die Chancen auf einen Deal stehen dadurch viel besser.“

Hintergrund

Die Verhandlungen über den Klimawandel begannen 1992. Die Vereinten Nationen organisieren seither eine jährliche Klimakonferenz.

Die 20. Klimakonferenz findet vom 1. bis 12. Dezember 2014 in der peruanischen Hauptstadt Lima statt. Paris ist der Gastgeber der 21. Klimakonferenz im Dezember 2015.

Der EU-Beitrag zu dem UN-Abkommen basiert auf einer Vereinbarung der EU-Staats- und Regierungschefs vom Oktober 2014. Das Ziel der EU ist die rechtsverbindliche Senkung der Treibhausgasemissionen in der EU bis 2030 um mindestens 40 Prozent.

Das Ziel ist in der Vereinbarung so beschrieben: „ein verbindliches, gesamtwirtschaftliches (d. h. alle Sektoren und Emissionsquellen einschließlich Landwirtschaft, Forstwirtschaft und andere Formen der Landnutzung betreffendes) Ziel“

Die Einigung auf einen UN-Rahmen, ob rechtsverbindlich oder nicht, ist die Priorität bis Dezember.

Zeitstrahl

  • 12.-13. Oktober: Forum in Rabat
  • 19.-23. Oktober: UN-Klimagespräche in Bonn
  • 1. November:  UN-Zusammenfassung aller Verpflichtungen
  • ?30. November-11. Dezember: 21. UN-Klimaverhandlungen in Paris

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