„Fit for 55“: Was vom EU-Klimapaket zu erwarten ist

Der für den Green Deal der EU zuständige Kommissar Frans Timmermans. [Claudio Centonze / EC Audiovisual Service]

Die Europäische Kommission wird am kommenden Mittwoch (14. Juli) ein Paket mit Energie- und Klimagesetzen vorlegen, das darauf abzielt, die EU-Klimaziele 2030 (minus 55 Prozent Emissionen) und 2050 (netto Null) zu erreichen. EURACTIV.com gibt einen Überblick über das Paket.

Insgesamt soll es 13 Gesetzesvorschläge geben – einige davon sind neu, mit anderen werden bereits bestehende Gesetze überarbeitet:

Updates zu bestehenden EU-Gesetzen:

Neue Gesetzesvorschläge:

  • EU-Forststrategie
  • CO2-Grenzabgabe
  • Klima-Sozialfazilität
  • ReFuelEU Aviation (zum Thema Flugzeugkraftstoffe)
  • FuelEU Maritime (zum Thema Schifffahrtkraftstoffe)

1. Überarbeitung des EU-Emissionshandelsystems

Es ist der Eckpfeiler der europäischen Klimapolitik: Das ETS ist ein marktbasierter Mechanismus, der jede Tonne CO2, die von rund 10.000 Produktionsanlagen im Energiesektor und in der verarbeitenden Industrie sowie bei Flügen innerhalb der EU ausgestoßen wird, mit einem Preis belegt.

Das aktuelle System deckt etwa 40 Prozent der gesamten Treibhausgasemissionen der EU ab. Die verbleibenden 60 Prozent werden durch die Lastenteilungsverordnung abgedeckt, die sich mit Emissionen aus dem Verkehr, der Industrie und der Landwirtschaft befasst.

Das System funktioniert, indem eine Obergrenze für die Gesamtemissionen festgelegt wird, die mit der Zeit abnimmt. Unternehmen können Emissionsrechte kaufen und weiterverkaufen. Die derzeitige Obergrenze wurde so konzipiert, dass bis 2030 eine Emissionsreduzierung von 40 Prozent ermöglicht wird. Mit der Reform will die Europäische Kommission die Obergrenze an das neue Ziel der EU anpassen, die Emissionen bis zum Ende des Jahrzehnts um 55 Prozent zu senken.

Umweltorganisationen wie das Climate Action Network Europe haben die EU aufgefordert, so schnell wie möglich 450 Millionen Zertifikate aus dem Markt zu nehmen, um den CO2-Preis zu stützen. NGOs haben auch die Praxis kritisiert, Zertifikate kostenlos an gewisse Industrien zu verteilen, da dies gegen das Verursacherprinzip verstoße. Der EU-Rechnungshof stellte fest, dass diese Praxis tatsächlich den Versuch der EU in Richtung Dekarbonisierung beeinträchtigt hat.

Als Teil der Überarbeitung plant die Kommission, das ETS auf die Schifffahrt auszuweiten. Ein geleakter Entwurf der Reform bestätigt auch Pläne, ein separates System zu schaffen, das Gebäude und den Straßenverkehr abdecken würde. Dies hat bei Ländern wie Polen und einigen EU-Parlamentsabgeordneten Besorgnis ausgelöst: Sie fürchten negative soziale Auswirkungen und warnen vor einer „selbstmörderischen“ Politik.

Im Gegensatz dazu unterstützen Organisationen wie der Industrieverband Eurogas oder der Think-Tank Agora Energiewende den Schritt.

LEAK: Der EU-Vorschlag für eine Reform des CO2-Emissionshandels

Laut einem Entwurf will die EU-Kommission die Obergrenze für CO2-Emissionen aus der Industrie verschärfen sowie den Emissionshandel auf Schifffahrt, Straßenverkehr und Heizstoffe ausweiten.

2. Klima-Sozialfazilität

Um die besagten (potenziellen) sozialen Auswirkungen des neuen ETS zu adressieren, plant die Europäische Kommission die Einführung eines Sozialfonds für Klimaschutzmaßnahmen. Laut dem geleakten Entwurf sollen „mindestens 50 Prozent“ der Einnahmen, die durch das ETS generiert werden, in den neuen Sozialfonds fließen.

„Ein Teil der Einnahmen, die durch den Emissionshandel im Straßenverkehr und in Gebäuden generiert werden, könnte in einen speziellen Fonds fließen, so dass die Mitgliedsstaaten diese Einnahmen nutzen können, um die Kosten des Übergangs für schutzbedürftige Bürgerinnen und Bürger zu kompensieren,“ hatte auch der für den Green Deal zuständige EU-Kommissar Frans Timmermans kürzlich betont.

Timmermans: EU-Staaten müssen sich an die höheren Klimaziele anpassen

Die EU-Mitgliedsstaaten haben sich darauf geeinigt, bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen sowie ihre Klimaziele für 2030 zu erhöhen. Das bedeutet, dass die Union ihre gesamte Klimapolitik, einschließlich des Emissionshandelssystems, anpassen muss, so EU-Klimakommissar Frans Timmermans.

3. Überarbeitung der Verordnung zur Lastenteilung

Parallel zum ETS gibt es die Verordnung zur Lastenteilung, die die Bereiche Landwirtschaft, Verkehr, Gebäude und Abfall abdeckt – und somit etwa 60 Prozent der europäischen Emissionen. Die Verordnung setzt verbindliche Ziele für jedes EU-Land, abhängig von dessen BIP.

Es ist noch unklar, wie die aktualisierte Verordnung mit dem neuen ETS für Gebäude und Verkehr zusammenwirken wird. Laut EU-Beamten, die die Presse über die Pläne informierten, werden Gebäude und Verkehr weiterhin über nationale Ziele abgedeckt, während das neue Emissionshandelssystem als Preissignal fungieren soll, um Anreize zur Dekarbonisierung zu schaffen.

Die Umweltorganisation WWF hat vor einer kompletten Abschaffung der Verordnung gewarnt, da dies die Anreize für Klimamaßnahmen auf nationaler Ebene eliminiere: „Eine Abschaffung der Lastenteilungsverordnung ist völlig inakzeptabel. Sie ist Europas bedeutendste Klimaregelung und ein wichtiger Treiber sowohl für nationale Maßnahmen als auch für die Unterstützung von EU-Maßnahmen durch die Mitgliedsstaaten.“

4. Überarbeitung der Verordnung über Landnutzung und Forstwirtschaft

Der letzte Rechtsakt neben ETS und Lastenteilung im Trio, das die EU-Emissionen regelt, ist die Verordnung über Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft – kurz LULUCF. Diese 2018 verabschiedete Verordnung schreibt jedem EU-Land verbindlich vor, sicherzustellen, dass Emissionen aus diesen Sektoren durch CO2-Entnahmen kompensiert werden – die sogenannte „No Debit“-Regel.

Die EU-Länder waren eigentlich bereits im Rahmen des Kyoto-Protokolls – dem Vorgänger des Pariser Klimaabkommens – dazu verpflichtet; mit der Verordnung wird dies jedoch erstmals für die Jahre 2021-2030 in EU-Recht umgesetzt.

Durch die Einbeziehung von Kohlenstoffsenken in das EU-Emissionsreduktionsziel 2030 wird nun wahrscheinlich mehr Druck über die LULUCF ausgeübt: Während der Verhandlungen über das europäische Klimagesetz hatte die Kommission angekündigt, man könne in Erwägung ziehen, ein Ziel von 300 Millionen Tonnen CO2-Bindung in Senken vorzuschlagen – im Vergleich zu dem derzeitigen Ziel von 225 Millionen. Ein geleakter Entwurf der LULUCF-Verordnung zeigt, dass die Kommission nun sogar ein Ziel von 310 Millionen Tonnen CO2-Bindung anstrebt.

Das könnte dennoch nicht genug sein, meint die deutsche EU-Parlamentarierin Delara Burkhardt (SPD / S&D): „Ob das Netto-Senken-Ziel der Kommission von 310 Millionen Tonnen CO2 bis 2030 wirklich ehrgeizig genug ist, muss angesichts der NGO-Schätzungen, dass eine Steigerung auf 500-600 Millionen Tonnen CO2 möglich wäre, nochmals genauer untersucht werden.“

5. CO2-Grenzabgabe

Einer der bereits jetzt bekanntesten neuen Vorschläge ist die CO2-Grenzabgabe (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM).

Mit der Maßnahme soll die europäische Industrie vor unfairem Wettbewerb geschützt werden. Außerdem hat sie die Aufgabe, sogenanntes „Carbon Leakage“ zu verhindern, bei dem Fabriken in Drittländer mit weniger strikten Klimavorschriften verlegt oder dort neue Investitionen getätigt werden, um niedrigere Produktionskosten zu erzielen.

Einem geleakten Entwurf zufolge wird das Gesetz die Form einer Verordnung annehmen, die Zement, Düngemittel, Eisen und Stahl, Aluminium und Elektrizität abdeckt. Kostenlose Zertifikate unter dem ETS werden dann für Sektoren, die mit dem CBAM abgedeckt werden, auslaufen – wobei allerdings noch nicht klar ist, wann.

Das Auslaufen der kostenlosen Verschmutzungsrechte ist auch eine Voraussetzung dafür, dass der CBAM mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) vereinbar ist, die eine „doppelte Kompensation“ für Industrien verbieten.

Für die Beziehungen Brüssels zu Drittstaaten könnte die Grenzabgabe indes ein Vabanquespiel werden: Aus den USA, China und diversen Schwellenländern wurde bereits Besorgnis und Kritik geäußert. Laut den jüngsten Plänen dürfte es wohl auch keine Ausnahmen für Entwicklungsländer geben. Stattdessen scheint die Kommission mehr „Klimafinanzierung“ für den Globalen Süden anzustreben, was wiederum durch die Grenzabgabe finanziert werden soll.

Während das Europäische Parlament die Grenzabgabe nachdrücklich befürwortet und fordert, dass der Mechanismus spätestens 2023 eingeführt wird, sind andere zurückhaltender: Die europäische Aluminiumindustrie hat sich bereits dagegen ausgesprochen und erklärt, es sei besser, stattdessen die kostenlosen ETS-Zertifikate beizubehalten.

Das Europäische Parlament lehnte allerdings ebenfalls die Pläne ab, die kostenlosen Zuteilungen an die Industrie abzuschaffen – was zu einem Problem für die WTO-Kompatibilität des Systems werden könnte.

Schwellenländer mit "großer Besorgnis" bezüglich CO2-Grenzabgabe der EU

Die Pläne der Europäischen Union, an ihren Außengrenzen eine CO2-Abgabe Steuern zu erheben, sind „diskriminierend“ und unfair gegenüber Entwicklungs- sowie Schwellenländern, warnen Brasilien, Südafrika, Indien und China. EURACTIVs Medienpartner Climate Home News berichtet.

6. Ergänzungen zur Erneuerbare-Energien-Richtlinie

Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie erfüllt zwei Hauptaufgaben: Sie definiert, welche Energiequellen als „erneuerbar“ gelten und legt verbindliche Ziele für den Anteil solcher Energie im europäischen Strommix fest.

Das Ziel der EU, bis Mitte des Jahrhunderts Netto-Null-Emissionen zu erreichen, erfordert eine enorme Steigerung der Produktionskapazitäten für erneuerbare Energie in Europa. Im Jahr 2018 hatte sich die EU das Ziel gesetzt, den Anteil erneuerbarer Energien am europäischen Energiemix bis 2030 von derzeit rund 20 auf 32 Prozent zu erhöhen. Laut der Europäischen Kommission wird sich dieser Anteil aber auf 38 bis 40 Prozent verdoppeln müssen, um die aktualisierten Klimaziele zu erreichen.

Die Richtlinie stößt unter anderem aufgrund der zugewiesenen Rolle der Bioenergie auf Kritik: Umweltaktivisten äußern Bedenken hinsichtlich der Umweltauswirkungen einer erhöhten Biomasseproduktion; und die Forstwirtschaft möchte, dass die Nachhaltigkeitskriterien für Biomasse gegenüber der Version von 2018 unverändert bleiben.

Es gibt außerdem Bedenken, dass die Europäische Kommission durch die Aufnahme von „CO2-armen“ Brennstoffen in die EU-Richtlinie die Tür für fossiles Gas aufstoßen könnte – zu Lasten der tatsächlich erneuerbaren Energien.

7. Ergänzungen zur Energieeffizienzrichtlinie

Die zuletzt 2018 überarbeitete Energieeffizienzrichtlinie zielt darauf ab, bis 2030 Emissionseinsparungen von mindestens 32,5 Prozent zu erreichen. Das Ziel ist derzeit unverbindlich, aber die Europäische Kommission plant nun, es zu einer gesetzlichen Verpflichtung zu machen.

Energieeffizienz und erneuerbare Energien gehen beim Ziel Netto-Null bis 2050 Hand in Hand: Je energieeffizienter Europa ist, desto weniger erneuerbare Energie wird es für das Klimaziel benötigen. „Die Rolle von Energieeinsparungen sind im Kampf gegen den Klimawandel fundamental wichtig. Die EU und die Mitgliedsstaaten müssen das Tempo bei den Energieeinsparungen erhöhen,“ fordert entsprechend Verena Bax vom Climate Action Network Europe.

Die Aktivisten haben ein Energiesparziel von mindestens 45 Prozent und national verbindliche Ziele gefordert. Doch Energiekommissarin Kadri Simson deutete kürzlich an, dass der Vorschlag wohl nur ein verbindliches Ziel auf EU-Ebene vorsehen würde.

Auch die Renovierung ist ein zentraler Bestandteil der Richtlinie. Derzeit gibt es ein Drei-Prozent-Ziel für die Renovierung von Gebäuden, die sich im Besitz der öffentlichen Hand befinden und von dieser genutzt werden. Das ist allerdings verschwindend gering angesichts der Menge an Gebäuden in der EU, die bis spätestens 2050 renoviert werden müssten. „Um dieses Problem anzugehen, sollte das Ziel auf alle öffentlichen Gebäude ausgeweitet werden, wobei Schulen, Krankenhäuser und Sozialwohnungen Vorrang haben müssen,“ so die Coalition for Energy Savings. Jüngste Leaks deuten darauf hin, dass die Kommission diesen Weg tatsächlich einschlagen könnte.

8. Überarbeitung der Energiebesteuerungsrichtlinie

Die Energiebesteuerungsrichtlinie hat ein Update bitter nötig: Sie gilt in ihrer aktuellen Form seit 2003. Die Richtlinie legt Mindeststeuersätze für Energieprodukte wie Heizung, Kraftstoffe und Strom fest, wurde aber nie an die Inflation angepasst.

Ein weiteres Problem ist, dass nach dem derzeitigen System Öl und Gas niedriger besteuert werden als Elektrizität – was sich ändern muss, da die Elektrifizierung von Gebäuden, Verkehr und Industrie eine wichtige Säule beim grünen Übergang ist. Auch im Straßenverkehr gibt es Probleme, da der umweltschädlichere Diesel niedriger besteuert wird als Benzin. In der Luftfahrt ist Kerosin nach wie vor komplett von der Steuer befreit.

Somit könnte die Revision einen großen Einfluss auf die fossile Brenn- und Kraftstoffindustrie haben. Derzeit werden fossile Brennstoffe mit Steuerbefreiungen und niedrigeren Steuersätzen im Wert von rund 35 Milliarden Euro pro Jahr begünstigt – fast viermal so viel wie die Steuerausgaben für erneuerbare Energien, so Tim Gore, Leiter des Klimaprogramms am Institut für Europäische Umweltpolitik.

Das Hauptproblem: Jegliche Änderungen müssen mit Einstimmigkeit der EU-Länder beschlossen werden. Ein früherer Versuch, die Gesetzgebung zu überarbeiten, startete 2011. Allerdings zog die Europäische Kommission den Vorschlag 2015 angesichts des Widerstands einiger EU-Mitgliedsstaaten zurück. Die Einstimmigkeitsregel machte eine Überarbeitung somit unmöglich.

9. Neue EU-Forststrategie

Ursprünglich sollte die Wald- und Forststrategie nach dem 14. Juli veröffentlicht werden, wurde nun aber vorgezogen, um am selben Tag wie die zwölf anderen Maßnahmen präsentiert zu werden. Ein von EURACTV gesichtetes Leak zeigt, dass die Kommission plant, stärkere und transparentere Governance-Regeln für die Forstwirtschaft zu verabschieden. Außerdem wird die Verpflichtung zum strikten Schutz aller Primär- und Altwälder bekräftigt.

Der Entwurf wurde von Umwelt-NGOs begrüßt, von der Forstindustrie hingegen kritisiert. Letztere moniert, der Plan ignoriere die wirtschaftliche Rolle der Wälder.

Im Parlament hat die konservative Europäische Volkspartei (EVP) die Europäische Kommission in ähnlicher Weise aufgefordert, das Ungleichgewicht zwischen der Bedeutung der Wälder im Kampf gegen den Klimawandel und ihrer Rolle in der Wirtschaft zu beheben. Länder mit großen Forst- und Holzindustrien, wie Finnland und Schweden, werden als Gegner des Kommissionsplans gesehen und könnten Rückendeckung von anderen, wie beispielsweise Frankreich, erhalten.

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Donald Trump überraschte Umweltschützer, als er ankündigte, die USA würden sich der Billionen-Baumpflanzungsinitiative des Weltwirtschaftsforums anschließen, schreibt Peter Wohlleben. Solche Vorhaben können jedoch zu Katastrophen werden, wenn sie nicht richtig umgesetzt werden, warnt er.

10. Überarbeitung der Richtlinie über den Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe

Mit der Aktualisierung dieser Richtlinie aus dem Jahr 2014 will die EU-Exekutive das Aufladen und Betanken von alternativ angetriebenen Fahrzeugen in der gesamten EU erleichtern – eine besonders dringende Aufgabe, da die Verbraucher zunehmend auf Elektrofahrzeuge umsteigen. Aktuell gibt es nach wie vor zu wenig öffentliche Ladestationen.

Neben mehr Auflademöglichkeiten für Elektroautos und Betankung von Wasserstoff-LKWs soll die Überarbeitung die derzeitige Intransparenz bei der Preisgestaltung beenden und grenzüberschreitende Zahlungen beim Laden von E-Fahrzeugen erleichtern.

Die Europäische Kommission hat bereits angekündigt, dass sie die Zahl der Elektro-Ladestationen bis 2025 auf eine und bis 2030 auf drei Millionen erhöhen will.

11. Ergänzung zur Richtlinie über Emissionsnormen für Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge

Die überarbeitete Verordnung ist ein zentraler Bestandteil der Bemühungen der EU, die Emissionen im Straßenverkehr zu senken. Es ist zu erwarten, dass sie CO2-Leistungsstandards vorschreiben wird, die Fahrzeuge nahezu emissionsfrei machen.

Die zuletzt 2019 aktualisierte (und erst seit Anfang 2020 gültige) Verordnung weist den Fahrzeugherstellern ein CO2-„Budget“ zu. Sollten die Emissionen der Fahrzeuge das zugewiesene CO2-Ziel überschreiten, muss der jeweilige Hersteller eine Strafe für die überschüssigen Emissionen zahlen. Dieses „Kohlenstoffbudget“ wird bei der Überarbeitung wahrscheinlich erneut enger gefasst. Schließlich hat die EU-Exekutive es sich zum Ziel gesetzt, derartige Verkehrsemissionen zu eliminieren.

Die Entwürfe der aktualisierten Verordnung sehen vor, dass die Emissionen von Neufahrzeugen bis zum Jahr 2030 um 60 bis 90 Prozent gesenkt werden müssen, wobei die Hersteller, die dieses Ziel nicht erreichen, mit hohen Strafen belegt werden können. Dieser Schritt wird weithin als Grundstein für einen EU-weiten Umstieg auf Elektromobilität gesehen.

Ein damit zusammenhängender Entwurf für eine Emissionsnorm (Euro 7) hat bereits die Kritik der Automobilindustrie auf sich gezogen. Einige Autohersteller bezeichnen ihn als „Verbot des Verbrennungsmotors durch die Hintertür“.

Der EU-Klimachef Frans Timmermans zeigte sich von der Kritik jedoch unbeeindruckt. „Man weiß doch, dass die Autoindustrie zuerst sagt „das ist unmöglich“ – und dann am Ende einwilligt,“ sagte er im vergangenen Jahr bei einem Pressegespräch.

12. ReFuelEU Aviation

ReFuelEU Aviation zielt darauf ab, die Emissionen im notorisch CO2-intensiven Luftfahrtsektor zu senken, indem die Menge des in der EU verwendeten „grünen Flugzeugtreibstoffs“ erhöht wird.

Um das Angebot an nachhaltigen Flugkraftstoffen (sustainable aviation fuels, SAFs) zu erhöhen, wird die EU ein Beimischungsgebot einführen. Alle Flugzeuge, die von EU-Flughäfen abfliegen, sollen demnach verpflichtet werden, zumindest teilweise „grünen Flugzeugtreibstoff“ zu tanken. Quellen, die mit dem Vorschlag vertraut sind, erklärten, dass der SAF-Richtwert im Jahr 2025 bei zwei Prozent liegen wird und dann auf fünf Prozent im Jahr 2030, 20 im Jahr 2035, 32 im Jahr 2040 und 63 Prozent im Jahr 2050 steigt.

Derzeit machen SAFs weniger als ein Prozent der in der EU verwendeten Flugzeugkraftstoffe aus. Das liegt zum Teil daran, dass SAFs nur begrenzt zur Verfügung stehen und bis zu fünfmal teurer sind als Kerosin.

Ein großer Vorteil von SAFs ist jedoch, dass sie ohne Änderungen am Flugzeugtriebwerk mit Kerosin gemischt werden können. Das macht sie zu einem attraktiven Mittel zur (teilweisen) Dekarbonisierung und könnte den Weg hin zu CO2-ärmeren Flügen ebnen.

13. FuelEU Maritime

Ähnlich wie sein Pendant in der Luftfahrt zielt FuelEU Maritime darauf ab, die Schifffahrt zu dekarbonisieren, indem die Nutzung und Produktion nachhaltiger alternativer Kraftstoffe vorangetrieben wird.

Der Schiffsverkehr ist derzeit für etwa elf Prozent der EU-Transportemissionen verantwortlich, was etwa drei bis vier Prozent der gesamten CO2-Emissionen der EU entspricht. Die Dekarbonisierung der Schifffahrt ist jedoch keine leichte Aufgabe. Da alternative Kraftstoffe in der Regel einen geringeren Energiegehalt als Öl haben, benötigen Schiffe größere Tanks, um die gleiche Strecke zurückzulegen.

Anders als in der Luftfahrt ist nicht zu erwarten, dass die Kommission einen bestimmten Anteil an grünen Kraftstoffen in der Schifffahrt, wie etwa erneuerbaren Wasserstoff oder Ammoniak, vorschreiben wird. Vielmehr wird sie „Treibhausgas-Intensitätsziele“ festlegen, die im Laufe der Zeit ansteigen werden. Eine solche Flexibilität bei den Betankungsoptionen wurde von der Industrie während der Konsultationsphase stark forciert.

In Anbetracht der spezifischen Kraftstoffbedürfnisse der Schifffahrtsindustrie wird erwartet, dass die Kommission wohl Flüssigerdgas (LNG) im Kraftstoffmix der Schifffahrt unterstützt – mit der Rechtfertigung, dass LNG immerhin den saubersten fossilen Kraftstoff darstellt, der in großem Umfang verfügbar ist. Die Gesetzgebung schließt auch die Verwendung von Biokraftstoffen der ersten Generation ein.

Dies wurde bereits von Umweltgruppen kritisiert, die monieren, man lege sich dadurch auf die weitere Verwendung fossiler Brennstoffe und „nicht nachhaltiger“ Biokraftstoffe für Jahrzehnte fest.

[Bearbeitet von Frédéric Simon]

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