EU versucht Spagat zwischen CO2-Zoll und Bedenken der Industrie zu schlagen

Die Idee einer Übergangsphase, die gleichzeitige Koexistenz eines laufenden CBAMs mit der Aufrechterhaltung der freien Emissionszertifikate für EU-Unternehmen ist jedoch umstritten. Einige vermuten, dass die Schwerindustrie lediglich versucht, ihre kostenlosen Zertifikate so lange wie möglich zu behalten. [EPA-EFE/Koen van Weel]

Der von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Mechanismus zur Anpassung der Kohlenstoffgrenzen (CBAM) soll die kostenlosen Zertifikate ersetzen, die der Industrie im Rahmen des bestehenden EU-Emissionshandelssystems zugeteilt werden. Die europäischen Stahlhersteller befürchten jedoch, dass dessen Umsetzung chaotisch sein wird und sie schutzlos der ausländischen Konkurrenz ausgesetzt sein werden.

Vor zehn Jahren lag der CO2-Preis im EU-Emissionshandelssystem (ETS) bei etwa 6 Euro pro Tonne CO2-Äquivalent – viel zu niedrig, um das Maß an Emissionsreduzierung zu bewirken, für das das System konzipiert wurde.

Heute beträgt der Preis 97 Euro pro Tonne, dank eines vor einigen Jahren beschlossenen Markteingriffs und eines 2019 auf den Weg gebrachten Europäischen Green Deals. Letzterer zielt darauf ab, für 2030 stärkere Emissionssenkungen vorzunehmen, wodurch die EU bis 2050 klimaneutral werden will.

Die hohen CO2-Preise im Rahmen des ETS haben jedoch lang gehegte Bedenken zum „Carbon Leakage“-Problem – die Verlagerung von kohlenstoffemittierenden Prozessen aus Europa in Länder, wo laxere Umweltvorschriften gelten – wieder aufkommen lassen.

Zumindest zum Teil besteht die Gefahr, dass Unternehmen ihre Produktion in Länder außerhalb der EU verlagern würden, um Klimavorschriften zu umgehen.

Die europäischen Stahlhersteller, deren CO2-Emissionen durch das ETS abgedeckt werden, haben davor gewarnt, dass sie nur schwer mit ausländischen Produzenten konkurrieren werden können, die nicht mit ähnlichen Kosten belastet sind.

Bislang wurde diesen Bedenken mit kostenlosen Zertifikaten im Rahmen des ETS begegnet, einem Subventionssystem, das die Stahlhersteller mit CO2-Gutschriften belohnt, auch wenn sie ihre Emissionen nicht senken.

Nun hat die Europäische Kommission vorgeschlagen, die kostenlosen Zertifikate durch einen neuen CO2-Grenzausgleich (CBAM) zu ersetzen, bei dem die Importeure Kohlenstoffzertifikate kaufen müssen, die dem Preis entsprechen, den die europäischen Hersteller zahlen.

Ausländische Hersteller wären nur dann von der Abgabe befreit, wenn sie nachweisen können, dass sie in ihrem Heimatland einen ähnlichen Kohlenstoffpreis gezahlt haben. Und die Importeure würden dann die Differenz bezahlen.

Schwerindustrien wie die Eisen- und Stahlindustrie haben jedoch Bedenken hinsichtlich des Zeitpunkts dieses Übergangs geäußert. Sie befürchten, dass sie ihre kostenlosen Emissionszertifikate verlieren werden, ohne dass gewährleistet wird, dass das CBAM diese übernehmen wird.

Nach dem Vorschlag der Kommission soll CBAM ab 2026 für einen Zeitraum von zehn Jahren schrittweise eingeführt werden. Ab diesem Zeitpunkt werden die unter das System fallenden EU-Industrien keine kostenlosen CO2-Zertifikate mehr auf dem EU-Kohlenstoffmarkt erhalten – ein Schritt, der sicherstellen soll, dass das System mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) in Einklang steht.

„Wir sind nicht gegen ein Auslaufen der kostenlosen Emissionszertifikate, aber CBAM muss zuerst auf seine Wirksamkeit getestet werden, bevor die kostenlosen Zuteilungen reduziert werden“, sagte Axel Eggert, Generaldirektor von Eurofer, dem europäischen Verband der Stahlindustrie.

„Wenn die Kohlenstoffabgabe erst ab 2026 eingeführt wird, werden wir erst dann sehen, ob das System funktioniert oder nicht, und dieser Zeitraum wird zwei bis drei Jahre dauern. In dieser Zeit müssen wir das heutige Volumen an kostenlosen Zuteilungen beibehalten“, sagte Eggert den Teilnehmer:innen einer EURACTIV-Online-Debatte letzte Woche.

Eurofer schätzt, dass das Zusammenwirken von CBAM und dem Verlust von kostenlosen Zertifikaten im Rahmen des ETS im Jahr 2030 den Sektor fast 14 Milliarden Euro bei einem „Business-as-usual“-Szenario kosten wird.

Sollte der Sektor in der Lage sein, seine Emissionen bis 2030 um 30 Prozent zu reduzieren, werden die Kosten immer noch 8,4 Milliarden Euro betragen.

Reformplan für EU-Emissionshandel unter Beschuss

Der Vorschlag des CDU-Abgeordneten Peter Liese, kostenlose CO2-Gutschriften zu behalten im Falle, dass diese nicht durch eine CO2-Grenzabgabe ersetzt werden, wurde von seinen Kollegen im Europäischen Parlament kritisiert.

Übergang

Die Idee einer Übergangsphase ist jedoch umstritten. Einige vermuten, dass die Schwerindustrie lediglich versucht, ihre kostenlosen Zertifikate so lange wie möglich zu behalten.

„Wir als Politiker müssen sicherstellen, dass wir ein politisches System aufstellen, das funktioniert, und dann daran festhalten und an das glauben, was wir tun“, sagte die schwedische liberale Europaabgeordnete Emma Wiesner, die an der Ausarbeitung der Position des Europäischen Parlaments zu den kostenlosen Zertifikaten beteiligt ist.

Sie fügte hinzu, dass sie die europäische Industrie vor Schaden bewahren möchte, indem sie CBAM in drei Dimensionen ausweitet – um mehr Sektoren abzudecken, um indirekte Emissionen zu erfassen und um die Umsetzung zu beschleunigen.

„Das Geld muss irgendwo herkommen, wir können also nicht einfach die kostenlose Zuteilung in voller Höhe bis 2030 beibehalten“, fügte Oliver Sartor, ein leitender Berater des Klima-Thinktanks Agora Energiewende, hinzu. „Aber gleichzeitig müssen wir vorsichtig sein, wie schnell wir die kostenlosen Zertifikate auslaufen lassen“, sagte er weiter.

„Es ist also ein Balanceakt in Bezug auf den Zeitplan erforderlich“, sagte er.

Agora Energiewende schlägt vor, die kostenlosen Zertifikate auslaufen zu lassen und sich gleichzeitig die Möglichkeit vorzubehalten, ab 2030 Exportrabatte in Form von kostenlosen Zuteilungen für die Exportproduktion einzuführen, falls CBAM nicht zustande kommen sollte.

„Wir müssen uns auch verpflichten, die indirekten Emissionen ab 2030 in das CBAM einzubeziehen“, sagte Sartor und bezog sich damit auf Emissionen, die nicht direkt mit der Herstellung eines Produkts verbunden sind.

Ohne die Einbeziehung der indirekten Emissionen könnten ausländische Hersteller von der direkten Nutzung fossiler Brennstoffe auf die Nutzung von Strom aus fossilen Brennstoffen umsteigen, um die CBAM-Abgabe zu umgehen, sagte er.

Deutsche Industrie wünscht Exporterstattungen, gratis Emissionszertifikate und CO2-Grenzabgabe

Frankreich drängt weiterhin auf eine neue Grenzabgabe für kohlenstoffintensive Produkte, die in die EU eingeführt werden. Deutsche Industrieinteressen befürchten, dass dann die Abschaffung ihrer kostenlosen Emissionsrechte ihre Wettbewerbsfähigkeit im Ausland zunichte machen könnte.

Indirekte Emissionen und Exportnachlässe

Maria Elena Scoppio, Direktorin für indirekte Steuern und Steuerverwaltung bei der Europäischen Kommission, die das CBAM-Dossier koordiniert, sagte, sie sei offen dafür, indirekte Emissionen zu berücksichtigen.

„Wir haben die indirekten Emissionen in unserem ursprünglichen Vorschlag nicht berücksichtigt, um ganz ehrlich zu sein, weil wir sichergehen wollten, dass wir eine Methodik zur Berechnung dieser Emissionen haben, die zu dem Zeitpunkt noch nicht ausgereift war“, sagte sie den Teilnehmer:innen der EURACTIV-Veranstaltung.

„Ich bin nicht dagegen, auch die indirekten Emissionen zu betrachten“, fuhr sie fort, „aber im Moment können wir nur die direkten Emissionen quantifizieren und berechnen.“

Scoppio bemühte sich auch zu erklären, wie die Abgabe in der Praxis funktionieren soll. „Wir wenden lediglich einen Mechanismus an der Grenze an, der auf das Produkt angewendet wird – nicht auf die Anlage, nicht auf das Land, nicht auf die Industrie, nicht auf die Fabrik, nicht auf das Unternehmen“, sagte sie.

„Unabhängig davon, woher das Produkt kommt und wie es hergestellt wurde, werden wir den Kohlenstoffgehalt der jeweiligen Ware berechnen und dann an der Grenze die CBAM-Anpassung berechnen“, sagte sie weiter.

„Es versteht sich von selbst, dass die Länder, die bereits ein ETS haben, das vollständig mit unserem verbunden ist, keine Probleme haben werden.

Die finnische Mitte-Links-Abgeordnete Miapetra Kumpula-Natri, die im Europäischen Parlament ebenfalls an dem ETS-Dossier beteiligt ist, sagte, sie sei besorgt, dass das System in der geplanten Form „keine gleichen Wettbewerbsbedingungen für die europäischen Exporteure schafft.“

„Wenn wir zum Beispiel in Europa besseren Stahl produzieren als in der Türkei oder in China, und wir exportieren nach Nordafrika oder in die USA, dann wird nur der Preis für unseren Stahl bezahlt – und das ist die Frage, die in der Luft liegt.“

Keine doppelte CO2-Entschädigung für EU-Stahlhersteller

Die EU-Kommission hat klargestellt, dass bei einer CO2-Grenzabgabe keine weiteren kostenlose ETS-Zertifikate für EU-Unternehmen bereitgestellt werden können. Dies käme einer „Doppelförderung“ dieser Firmen gleich und sei nicht mit den WTO-Regeln vereinbar.

Entscheidendes Jahrzehnt

Judith Kirton-Darling, stellvertretende Generalsekretärin des Gewerkschaftsverbands IndustriAll, räumte ein, dass es entscheidend sein werde, den richtigen Politikmix zu finden – insbesondere in dieser Übergangszeit für die Schwerindustrien, wie etwa die Stahlindustrie.

„Dies ist ein entscheidendes Jahrzehnt, denn die Hälfte der Hochöfen muss ersetzt werden“, sagte sie aufgrund der aktualisierten Klimaziele der EU für 2030. „Die Reform des ETS muss in dieses größere Bild eingeordnet werden. Wir würden gerne einen europäischen Stahl-Aktionsplan sehen, der den CBAM als ein Instrument im Werkzeugkasten enthält.

Die Frage, wann und wie die kostenlosen Zertifikate auslaufen werden, um das neue CBAM einzurichten, wird in den kommenden Monaten in Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Regierungen im EU-Ministerrat erörtert werden.

Allerdings besteht eine größere Ungewissheit: Selbst wenn das Emissionshandelssystem angepasst wird, um die neue Grenzabgabe zu berücksichtigen, besteht die Gefahr, dass das System nie umgesetzt wird, wenn es bei der Welthandelsorganisation erfolgreich angefochten wird oder wenn die EU es aufgrund des politischen Drucks aus China oder den USA fallen lässt.

Wenn das passiert, müssen wir uns überlegen, wie das ETS der Zukunft die europäische Industrie schützen und die Verlagerung von CO2-Emissionen ohne eine CBAM vermieden werden kann.

> Verfolgen Sie die gesamte EURACTIV-Veranstaltung auf Video:

[Bearbeitet von Frédéric Simon]

Subscribe to our newsletters

Subscribe