Die europäische CO2-Grenzabgabe WTO-kompatibel machen

Die Zement-, Stahl- und Chemieindustrie werden oftmals als wahrscheinlichste Kandidaten für die neue CO2-Grenzgebühr der EU genannt. [MyStockVideo / Shutterstock]

Die Einnahmen aus der angedachten CO2-Grenzabgabe der Europäischen Union sollen genutzt werden, um die EU-Haushaltskassen wieder aufzufüllen und den „grünen Übergang“ des Blocks zu finanzieren, haben hochrangige Beamte erneut betont. Essenziell wichtig sei in jedem Fall, dass die neue Abgabe Umweltziele verfolgt, aber auch mit den WTO-Regeln vereinbar ist.

Der Vorschlag der Europäischen Kommission für einen „Kohlenstoff-Grenzausgleichsmechanismus“ wird im Juni vorgelegt – als Teil eines größeren Gesetzespakets, das darauf abzielt, die Emissionen der EU bis zum Ende des Jahrzehnts um 55 Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken.

„Es ist eine Frage des Überlebens für unsere Industrie,“ so Klimakommissar Frans Timmermans während einer Online-Debatte letzte Woche. Er fügte hinzu, dass Europa die Abgabe gegen Nicht-EU-Konkurrenten erheben wird, wenn diese sich nicht verpflichten, ihre Emissionen zu senken. Timmermans sagte weiter, Ziel sei es, das Risiko eines „Carbon Leakage“ zu vermeiden, bei dem Unternehmen ihre Produktion ins Ausland verlagern, also in Länder, in denen die Kosten für Umweltverschmutzung niedriger sind.

Obwohl es bisher nur wenige Beweise für eine solche Verlagerung von CO2-Emissionen gibt, „ist das Risiko sehr real“, warnte auch Raffaele Mauro Petriccione, Generaldirektor für Klimapolitik der Kommission. „Und wenn wir unsere Klimaambitionen weiter verstärken, wächst auch dieses Risiko,“ so der Beamte bei einer anderen Online-Veranstaltung, die am 14. Januar vom französischen Großunternehmerverband AFEP ausgerichtet wurde.

Dombrovskis: Bei Einführung der CO2-Grenzsteuer keine kostenlosen Verschmutzungsrechte mehr

Die EU-Kommission plant, die kostenlos vergebenen Zertifikate, die umweltverschmutzenden Industrien im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems (ETS) zugeteilt werden, künftig abzuschaffen, damit das System mit der geplanten CO2-Grenzsteuer vereinbar gemacht werden kann.

Patrick Pouyanné, CEO des französischen Öl- und Gaskonzerns Total, sagte, die Einführung eines Kohlenstoffpreises auf importierte Waren sei „eine sehr logische Erweiterung der EU-Kohlenstoffpreispolitik“ und ein notwendiger Schritt, um gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen EU-Industrien und ausländischen Konkurrenten zu gewährleisten.

Die Grenzsteuer könnte somit einerseits „ein Schutzinstrument sein, aber auch ein proaktives Instrument, um die CO2-Emissionen in anderen Teilen der Welt zu reduzieren“, sagte er den Teilnehmenden der Veranstaltung.

Für die europäische Industrie steht viel auf dem Spiel. Laut einer Studie von AFEP wird der Preis für CO2-Zertifikate auf dem EU-Kohlenstoffmarkt ungeahnte Höhen erreichen, wenn die EU ihre Klimaziele verschärft: Diese könnten demnach von heute rund 30 Euro pro Tonne CO2 auf rund 40 Euro bis 2030 und über 230 Euro pro Tonne bis 2050 steigen.

Ohne einen CO2-Grenzausgleichsmechanismus könnten die EU-Industrien gegenüber ausländischen Konkurrenten in Ländern, die keine ähnlichen Kohlenstoffkosten haben, wohl kaum bestehen, argumentierte Pouyanné.

Grenzsteuer

In seiner Rede auf dem AFEP-Webinar gab der EU-Beamte Mauro Petriccione mehr Details über den bevorstehenden Vorschlag der EU bekannt. Er sagte, dass dieser „für ausgewählte Sektoren“ der Industrie gelten werde. Ziel solle es stets sein, „sicherzustellen, dass der Preis von Importen ihren CO2-Gehalt genauer widerspiegelt“.

Länder, die die Abgabe vermeiden wollen, müssen zwar nicht die exakt gleiche Klimapolitik wie die EU verfolgen, „aber sie müssen das gleiche Ziel wie wir haben und ihre Politik und Maßnahmen“ mit denen der Europäischen Union abstimmen – „in der Substanz, nicht in Worten,“ betonte Petriccione.

Die Zement-, Stahl- und Chemieindustrie werden oftmals als wahrscheinlichste Kandidaten für die neue CO2-Grenzgebühr der EU genannt, weil sie energieintensiv sowie dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind und ihre Produktionsprozesse nicht so leicht auf CO2-armen Strom umstellen können.

„Es ist wahrscheinlich, dass wir mit Rohstoffen beginnen werden“, um Erfahrungen zu sammeln, bestätigte Benjamin Angel, ein hoher Beamter in der Steuerdirektion der Europäischen Kommission, der ebenfalls auf der Veranstaltung sprach. „Denn wenn man mit komplexen Produkten zu tun hat, ist der Grad der Komplexität, mit dem man umgehen muss, höher“, erklärte er. Dennoch werde das System später auf komplexere Lieferketten ausgeweitet werden.

Noch viele Unklarheiten bei der angedachten CO2-Grenzsteuer

Eine CO2-Grenzsteuer der EU soll im Jahr 2022 eingeführt werden. Ein Bericht beschreibt die Herausforderungen und Optionen für diesen Mechanismus. Offenbar gibt es noch viele Grauzonen. EURACTIV Frankreich berichtet.

Die Europäische Kommission führt derzeit eine Kosten-Nutzen-Analyse des Vorschlags durch, wobei zwei Hauptoptionen in Betracht gezogen werden: eine Grenzsteuer und eine „nominelle“ CO2-Abgabe, die das Emissionshandelssystem der EU widerspiegeln würde, sagte Angel.

Laut Bernd Lange, einem deutschen MEP, der den Vorsitz im Ausschuss für internationalen Handel des Europäischen Parlaments innehat, wurde die Steueroption bereits ausgeschlossen, da sie das Risiko birgt, Handelsbeschränkungen zu schaffen, die wahrscheinlich nicht mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) vereinbar wären.

Dies entspricht früheren Äußerungen von Pascal Canfin, einem französischen Abgeordneten, der den Vorsitz im Umweltausschuss des EU-Parlaments innehat. Im Gespräch mit EURACTIV.com bestand Canfin bereits darauf, dass die neue CO2-Grenzabgabe „keine Steuer“ sei, sondern eine auf Importe erhobene Abgabe, die den Kohlenstoffpreis des EU-Emissionshandelssystems exakt widerspiegele. Andernfalls würde man riskieren, „dass die Maßnahme von der WTO als protektionistisch abgelehnt wird“, warnte auch er.

Angel schien dem ebenfalls zuzustimmen und sagte, ein Schlüsselmerkmal der neuen Kohlenstoffabgabe sei es, „unbeabsichtigte protektionistische Effekte zu vermeiden“, um sicherzustellen, dass die Abgabe WTO-kompatibel sei. „Bei einem nominellen ETS kauft man ein Zertifikat. Das ist keine Steuer,“ sagte Angel. „Wir würden einen Benchmark für den Kohlenstoffverbrauch eines bestimmten Produkts berechnen, der dem EU-Durchschnitt entspricht. Wenn wir dieses Produkt importieren, wenden wir diesen Benchmark an und multiplizieren ihn mit dem ETS-Preis, wie er auf dem Markt aktuell herrscht,“ erklärte er.

Der einzige Unterschied sei somit, dass das Produkt bzw. sein „nomineller“ CO2-Wert nicht auf dem regulären ETS-Markt handelbar wäre, sagte Angel. Auf dem Markt sei die Anzahl der CO2-Zertifikate schließlich begrenzt; weitere Zertifikate wären „eine Einschränkung für den Handel“.

Carbon Pricing: Reicht der Emissionshandel nicht aus?

Die Entwicklungen in Großbritannien und den USA könnten ein Überdenken des Flaggschiffs der EU-Klimapolitik – dem Emissionshandelssystem (EHS) – erzwingen.

Eine weitere Schwierigkeit sei, wie die EU-Abgabe für Länder gelten würde, die Kohlenstoffhandelssysteme auf subnationaler Ebene eingeführt haben, wie beispielsweise der Bundesstaat Kalifornien in den USA.

Für Canfin ist die Antwort jedoch einfach: Entweder sind die betroffenen Industrien von einem Kohlenstoffhandelssystem ähnlich dem EU-ETS erfasst, oder sie setzen einen gleichwertigen Preis in Form von Emissionsstandards fest.

Diese seien leicht messbar, so Canfin. „Wir können zum Beispiel den Strommix des Landes nehmen, den des Unternehmens, auf die der Mechanismus abzielt, oder den Strommix der Produktionsstätte selbst. Das bleibt abzuwarten,“ sagte er gegenüber EURACTIV.

EU-Eigenmittel

Ein weiterer wichtiger Punkt für die WTO-Kompatibilität der zukünftigen Abgabe ist die Verwendung des eingenommenen Geldes.

Für Pouyanné ist es „natürlich sehr wichtig“, dass das Geld „recycelt“ und wieder in Investitionen zur Ökologisierung der Wirtschaft gesteckt wird.

Auch Petriccione bekräftigte dies und sagte, dass die Einnahmen zurück in den EU-Haushalt fließen werden, wo sie zur Finanzierung von Maßnahmen verwendet werden, „die die für den Übergang zu einer klimaneutralen, modernen und wettbewerbsfähigen Wirtschaft notwendigen Investitionen unterstützen. Dieser Mechanismus wird jedoch kein Selbstzweck sein,“ warnte Petriccione weiter und betonte, das Ziel sei nicht, zusätzliches Geld für den EU-Haushalt bereitzustellen, sondern gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen der EU und ausländischen Konkurrenten aus Drittstaaten zu gewährleisten.

Russland warnt: CO2-Grenzsteuer der EU nicht mit WTO-Regeln vereinbar

Aus Sicht des russischen Ministers für wirtschaftliche Entwicklung dürfte eine CO2-Grenzsteuer der EU nicht mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) in Einklang zu bringen sein.

Alan Wolff, stellvertretender Generaldirektor der WTO, sagte, dass dies im Allgemeinen nach den WTO-Regeln akzeptabel wäre, solange bestimmte Bedingungen erfüllt sind. „Wenn diese Zölle in die öffentlichen Einnahmen zurückfließen, um die EU im Allgemeinen zu unterstützen, ist das natürlich kein Problem,“ sagte er auf dem Webinar recht deutlich. „Aber wenn sie zurückgehen und die Wettbewerbsverhältnisse für eine bestimmte Branche oder bestimmte Unternehmen verändern“, würde dies wahrscheinlich „eine ganze Menge Konflikte“ verursachen, warnte er.

Zum Beispiel werde das „Recycling“ von Antidumpingzöllen zur Entschädigung von Unternehmen, wie es die USA in der Vergangenheit versucht haben, vom WTO-Berufungsgremium als illegal angesehen, so Wolff. Im Gegensatz dazu könnte eine „Wiederverwendung für allgemeine Umweltzwecke – nicht für einen bestimmten Sektor, der nicht direkt das internationale Wettbewerbsumfeld verändert – in Ordnung sein“, sagte er.

Laut Canfin werden die Zölle entweder zur Finanzierung der Energiewende in Entwicklungsländern oder zur Unterstützung der eigenen grünen Umstellung in Europa verwendet.

„Am Ende wird es notwendig sein, den richtigen Kompromiss zwischen diesen beiden Zielen zu finden, damit der Mechanismus WTO-kompatibel ist,“ so der französische MEP. „Wenn die Erlöse beispielsweise nur in den EU Recovery Fund fließen, ohne Rückverfolgbarkeit, ohne Umweltziele und ohne Rückflüsse an bestimmte Länder, vor allem an die ärmsten, müssen wir aber uns Sorgen machen,“ warnte er.

[Bearbeitet von Benjamin Fox]

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