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24/01/2017

Das Zulassungsverfahren nach REACH: Anlaufschwierigkeiten einer jungen Verordnung?

Energie und Umwelt

Das Zulassungsverfahren nach REACH: Anlaufschwierigkeiten einer jungen Verordnung?

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[Kiran Foster/Flickr]

Die europäische Chemikalienverordnung REACH soll ein hohes Schutzniveau für Mensch und Umwelt sicherstellen. Für besonders besorgniserregende Stoffe, die bei Menschen etwa Krebs erzeugen können, sieht die Verordnung ein Zulassungsverfahren vor – ein aufwendiger Prozess, den die Industrie als unverhältnismäßig anprangert.

Den Menschen und die Umwelt besser vor schädlichen Wirkungen durch Chemikalien schützen: Das ist das Ziel der sogenannten REACH-Verordnung (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of CHemicals). REACH verpflichtet Unternehmen dazu, bis Ende Mai 2018 alle in Europa hergestellten oder nach Europa importierten chemischen Stoffe, ab einer Menge von 1 Tonne pro Jahr, bei der Europäischen Chemikalienagentur ECHA in Helsinki zu registrieren. Derzeit gelten 163 der geprüften Stoffe als „besonders besorgniserregend“ (sogenannte SVHC – „substances of very high concern“). Diese werden von einer Kandidatenliste in die Liste der zulassungspflichtigen Stoffe aufgenommen. Um diese Stoffe weiter herstellen oder verwenden zu können, muss die Industrie ihre Zulassung beantragen. Denn die Zulassungspflicht ist primär ein generelles Verwendungsverbot. Die Verwendung des Stoffes ist nur noch erlaubt, soweit die betreffende Anwendung von der EU-Kommission nach dem Zulassungsverfahren, in das alle Mitgliedsstaaten involviert sind, explizit zugelassen ist.

Ziel des Zulassungsverfahrens ist es, Stoffe mit besonders besorgniserregenden Eigenschaften durch geeignete Alternativstoffe oder -technologien zu ersetzen und nur Herstellungs- oder Verwendungsarten zuzulassen, deren Risiken ausreichend beherrscht werden.

Aufwendig, teuer, wenig Planungssicherheit

Das Verfahren ist allerdings auch aufwendig, teuer und bietet den Unternehmen wenig Planungssicherheit: So lautet seit mehreren Jahren die Kritik der europäischen Industrie. Vor allem kleine und mittlere Unternehmen (KMU) fordern beim Zulassungsverfahren mehr Unterstützung durch die Behörden.

Da KMU über zwei Drittel der Arbeitnehmer in der EU beschäftigen und von ihnen ein Großteil der Innovations- und Wachstumsimpulse ausgehen, sah die Kommission dann auch dringenden Handlungsbedarf und senkte die Registrierungsgebühren. Das sei jedoch trotzdem nur ein „Tropfen auf den heißen Stein“, heißt es aus Industriekreisen, die Gebühren für Zulassungsverfahren seien weiterhin ein Problem.

Zunächst war Brüssel davon ausgegangen, dass die Mehrbelastung für die europäische Wirtschaft bis 2018 maximal 2,5 Milliarden Euro betragen würde. Tatsächlich sind gemäß dem ersten 5-jährlich veröffentlichten Gesamtbericht der Kommission, in dem etwa die praktischen Auswirkungen von REACH auf die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft oder den Schutz von Mensch und Umwelt untersucht wurden, schon bis Ende 2010 Umsetzungskosten in Höhe von 2,1 Milliarden Euro angefallen.

Zusätzlich zu den finanziellen Belastungen kommt es durch die Listung als besorgniserregender Stoff am Markt zu Stigmatisierungen, die nicht notwendig sind, erklärt Martin Wieske, Referent für Arbeits- und Gesundheitsschutz bei der WirtschaftsVereinigung Metalle (WVM). „Mit der REACH-Zulassung werden alle Anwendungen des jeweiligen Stoffes verboten. Alle Akteure, die etwa Chromate verwenden, müssen künftig alle paar Jahre bei der ECHA einen Antrag stellen, um die Verwendung dieser Stoffe zu rechtfertigen und eine Zulassung – also eine zeitlich befristete Verwendungsgenehmigung – zu bekommen. Die ECHA selbst hat errechnet, wie viel ein solcher Antrag durchschnittlich kostet: Es sind 230.000 Euro.“

Unterläuft Importware das Ziel der Zulassungspflicht?

Bei der Zulassungspflicht wird außerdem kritisiert, dass sie für die Verwendung der SVHC in Europa gilt, jedoch nicht für SVHC in (Import-)Erzeugnissen. Das Ziel der Zulassungspflicht, dass nämlich SVHC, wenn sie nicht wirklich unersetzbar sind, vom Markt verschwinden, wird somit bei Importware möglicherweise unterlaufen. Im Klartext: Fällt ein Stoff durch das REACH-Zulassungsverfahren, darf er in der EU nicht mehr bei der Produkteherstellung verwendet werden. Nicht verboten ist aber der Import (zum Beispiel aus China) von Produkten, die diesen Stoff enthalten. „Dies ist gleichbedeutend mit massiven Benachteiligungen der europäischen Hersteller, ohne einen Vorteil für den Umwelt- und Gesundheitsschutz“, kritisierte der BDI in einem Positionspapier. Importprodukte könnten sogar noch höhere Schadstoffanteile enthalten, als bis dato in der EU produzierbare.

Wie reagiert Brüssel nun auf diese Kritik? Die EU-Kommission hat Anfang 2013 eine „Roadmap“ zum weiteren Vorgehen bei der Identifizierung von SVHC-Stoffen erstellt und mit den zuständigen Behörden einen Implementierungsplan hierzu abgestimmt, der im Dezember 2013 veröffentlicht wurde. Im März 2015 wurde der erste jährliche Umsetzungsbericht hierzu veröffentlicht. Die Planungen sehen Screenings vor, um die Relevanz eines Stoffes für das Zulassungsverfahren abzuschätzen. Für diese Stoffe folgen dann Analysen, um die am besten geeigneten Risikomanagementoptionen zu ermitteln, bevor gegebenenfalls ein Dossier zur Identifizierung eines Kandidatenstoffes für das Zulassungsverfahren erstellt wird.

Ein Hauptanliegen der EU-Kommission ist dabei die ausreichende Beteiligung von Behörden der EU-Mitgliedsstaaten bei der Identifizierung von Stoffen. Für die Industrie ist hingegen eine frühe Einbindung der Betroffenen, die verbindliche Prüfung von Alternativen zum Zulassungsverfahren sowie die Berücksichtigung von bestehenden Maßnahmen aufgrund spezifischer EU-Regelungen erforderlich.

In dem ersten Gesamtbericht zu REACH von 2013 kommt die Kommission jedenfalls insgesamt zum Schluss, dass die Verordnung gut funktioniert. Ein gewisser Anpassungsbedarf wurde allerdings festgestellt. Für KMU hielt Brüssel eine Abmilderung der Auswirkungen von REACH sogar für dringend erforderlich. So begann die Kommission, vereinfachte Verfahren für Fälle, in denen die allgemeinen Bestimmungen des Zulassungsverfahrens als eine unverhältnismäßige Belastung angesehen werden könnten, zu entwickeln, zum Beispiel für nur in sehr geringen Mengen verwendete Stoffe.

REACH unter REFIT betrachten

Unter Stakeholdern herrscht ein gesteigertes Interesse an der Anwendung des Ansatzes der besseren Rechtssetzung für die Handhabung von Chemikalien. Mit der Stärkung des sogenannten „Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung“ (REFIT) hat die Juncker-Kommission eine Reihe von Vorschlägen und geltenden Rechtsakten identifiziert, die sie überprüfen und besser auf die Bedürfnisse von Bürgern und Unternehmen zuschneiden will. Wieske erklärt: „Das Ziel ist eine bessere, ja schlankere EU-Gesetzgebung. REACH sollte daher ebenfalls in einigen Facetten unter REFIT betrachtet werden.“

So wären laut Wieske beispielsweise europäische Arbeitsplatz-Grenzwerte oft schneller und sehr viel effizienter im Vergleich zu einer REACH-Zulassung. „Die Kommission weiß, dass das produzierende Gewerbe Europa durch die Krise geholfen hat. Ohne die Industrie stünde die EU heute wirtschaftlich weitaus schlechter da. Brüssel sollte zur Einsicht kommen, dass der aufwendige Prozess der Zulassung bei ausschließlich arbeitsplatzrelevanten Chemikalien unverhältnismäßig ist.“

Die REACH-Verordnung wird in jedem Fall weiter überprüft und weiterentwickelt. Ihren nächsten 5-Jahres-Bericht zu REACH muss die EU-Kommission zum Juni 2017 erstellen. Eines dürfe man laut Christoph Streissler von der Arbeiterkammer Wien jedenfalls nicht vergessen: „Die europäische Gesetzgebung zum Gesundheitsschutz bei der Arbeit ist über 25 Jahre alt. Damit hat man gelernt umzugehen. Demgegenüber ist REACH jung – gerade mal acht Jahre in Kraft. Was wir sehen, sind noch Anlaufschwierigkeiten“

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