Die Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden [DE]

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Gebäude spielen eine große Rolle in den Bemühungen der EU, den Ausstoß an Treibhausgasen zu verringern, da sie ungefähr 40% des Energieverbrauchs ausmachen. Die EU hat dieses Problem in Angriff genommen, indem sie Mindeststandards für die Energieeffizienz von Gebäuden eingeführt hat – hat aber erkannt, dass mehr getan werden muss, und ist nun dabei, ihre Gesetzgebung zu überarbeiten.

Im Jahr 2002 nahm die EU die Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden an, die Mindeststandards für die Energieeffizienz von sowohl Wohn- als auch Bürogebäuden festlegte. Diese Richtlinie folgte der SAVE-Richtlinie von 1993, mit der der CO2-Ausstoß durch eine verbesserte Energieeffizienz begrenzt werden sollte, indem sich die Mitgliedstaaten zur Entwicklung von Programmen im Baugewerbe verpflichteten. Die Richtlinie sah jedoch keine konkreten Maßnahmen vor.

Die Mitgliedstaaten waren dazu verpflichtet, die Inhalte der Richtlinie bis 2006 umzusetzen, aber die meisten entschieden sich aufgrund eines Mangels an qualifizierten unabhängigen Experten dafür, die Umsetzung in nationales Recht bis Januar 2009 zu verschieben. Die Europäische Kommission leitete Vertragsverletzungsverfahren gegen mehrere Staaten ein, die keine angemessenen nationalen Umsetzungsmaßnahmen eingeführt hatten.

Da Klima- und Energieversorgungsfragen inzwischen in den Vordergrund der EU-Politikgestaltung gerückt sind, schlug die Kommission eine Umgestaltung  der Richtlinie als Teil ihrer Zweiten Überprüfung der Energiestrategie im November 2008 vor (EURACTIV vom 14. November 2008). Diese Umgestaltung würde die Reichweite der Richtlinie aus dem Jahr 2002 vergrößern und ihre Auswirkungen verstärken. 

Am 17. November 2009 erreichten die europäischen Gesetzgeber einen Kompromiss über die vorgeschlagene Richtlinie (EURACTIV vom 18. November 2009).

Die EU-Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden aus dem Jahr 2002 sollte den CO2-Ausstoß verringern und der Union bei der Erreichung ihrer Zielsetzungen nach dem Kyoto-Protokoll helfen. Die Minimierung der Energieverschwendung in einem Bereich, der mehr als ein Drittel des Energiebedarfs der Union ausmacht, wurde als wesentliches Element für einen Rückgang der europäischen Abhängigkeit von der Einfuhr fossiler Brennstoffe aus dem Ausland angesehen.

Die Richtlinie schuf eine gemeinsame Methode für die Berechnung der Energieeffizienz von Gebäuden. Außerdem verpflichtete sie die Mitgliedstaaten zur Entwicklung von Mindeststandards. Diese sollten auf alle neuen Gebäude sowie – im Rahmen von groß angelegten Renovierungsarbeiten – auf bestehende Gebäude mit einer Nutzungsfläche von mehr als 1000m² Anwendung finden.

Das Gesetz gab den Ansatz einer Einführung von EU-weiten Mindeststandards für Effizienz zugunsten eines flexiblen Ansatzes auf, nach dem die Mitgliedstaaten konkrete Vorgaben festlegten, die ihre jeweiligen klimatischen Bedingungen und baulichen Traditionen berücksichtigten.

Die EU verfolgte bei der Berechnung von Effizienzstandards einen integrierten Ansatz. Dieser berücksichtigte nicht nur die Wärmedämmung, sondern auch andere Aspekte wie Heizung und Kühlung sowie Wärmerückgewinnung und Beleuchtungsanlagen.

Als Ergebnis wurde die regelmäßige Überprüfung von Heizkesseln und zentralen Klimaanlagen sowie Bewertungen von Heizanlagen mit Heizkesseln, die mehr als 15 Jahre alt sind, verpflichtend.

Zudem müssen Alternativsysteme wie die dezentralisierte Energie aus erneuerbaren Quellen, Kraft-Wärme-Kopplung (KWK, siehe EURACTIV LinksDossier), Fernwärme und Wärmepumpen in neuen Gebäuden mit einer Fläche von mehr als 1000 m² berücksichtigt werden.

Um ein größeres öffentliches Bewusstsein und eine breitere öffentliche Debatte über Möglichkeiten für Energieeinsparungen in Gebäuden zu schaffen, führte die Richtlinie einen „Ausweis über die Gesamtenergieeffizienz“ von Gebäuden ein, der beim Bau, Verkauf oder der Vermietung eines Gebäudes stets zur Verfügung gestellt werden muss. Der Ausweis soll möglichen Käufern oder Mietern dabei behilflich sein, die Energieeffizienz des Gebäudes mit nationalen Standards und Maßstäben zu vergleichen und mögliche Kosten sparende Verbesserungen in Erwägung zu ziehen.

Der öffentliche Sektor sollte dabei mit gutem Beispiel vorangehen, indem er Energieausweise an „prominenter” Stelle in öffentlichen Gebäuden auslegen sollte.

Expertenmangel und begrenzter Umfang

Obwohl die EU-Gebäudegesetzgebung die Frage der Energieeinsparungen in Gebäuden in die nationalen politischen Debatten eingebracht hat, sind die erwarteten Einsparungen durch fehlende Fachkräfte und mangelnden Ehrgeiz verzögert worden.

Die Umsetzung der Richtlinie stand zunächst wegen eines Mangels an qualifizierten Experten, welche die Ausweise ausgeben und die Untersuchungen durchführen konnten, vor Problemen. Durch diesen Mangel an ausgebildeten Experten musste das Inkrafttreten der Richtlinie um drei Jahre verschoben werden.

Zudem war ein Großteil des existierenden Gebäudebestandes – 72% – durch die Einführung des Grenzwerts von 1000m² von den Bestimmungen zur Einhaltung der Energiestandards ausgenommen. Grundsätzlich ist das Hinzufügen von Energieeffizienz-Elementen in Bauvorschriften Experten zufolge sowieso ein langsamer Weg, um Energieeinsparungen zu erreichen, da sogar in einem wirtschaftlich guten Jahr nur etwa 3% des Gebäudebestands eines Landes neu gebaut oder renoviert wird.

Überarbeitung der Richtlinie

Um diese Mängel zu korrigieren, schlug die Kommission im November 2008 als Teil ihrer ‚Zweiten Überprüfung der Energiestrategie’ eine Überarbeitung der Richtlinie aus dem Jahr 2002 vor. Sie erkannte an, dass die meisten Mitgliedstaaten immer noch über viel ungenutztes Potenzial für eine Reduzierung des Energieverbrauchs in ihrem Gebäudebestand verfügten. Vor diesem Hintergrund hoffte die EU-Exekutive darauf, dass das gestärkte Gesetz zu ihren Klimazielen beitragen würde (siehe EURACTIV LinksDossier ‚Energie und Klimawandel: Auf dem Weg zu einer umfassenden EU-Politik’).

Die EU-Exekutive erwartet, dass die Überarbeitung zu einer Senkung des Stromverbrauchs innerhalb der Union von 5-6% führen wird, wodurch eine Senkung der CO2-Emissionen um 5% bis 2020 möglich wäre.

Eine der wesentlichen Neuerungen des Entwurfs war die Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Richtlinie, indem der derzeitige Schwellenwert von 1000m² aufgehoben wurde. Damit müssten alle bestehenden Gebäude, in denen groß angelegte Renovierungsarbeiten stattfinden, Mindesteffizienzstandards einhalten. Zudem müssten Systeme zur Nutzung alternativer Energien für alle neuen Gebäude in Betracht gezogen werden.

Die Kommission gab zu, dass die erhebliche Flexibilität der ursprünglichen Richtlinie zu stark unterschiedlichen Ehrgeizgraden bei den von den Mitgliedstaaten festgelegten Mindeststandards geführt habe. Der Entwurf entwickelt eine Methode zur Berechnung der „kostenoptimalen“ Höhe von Standards, mit der die Mitgliedstaaten ihre tatsächlichen Anforderungen vergleichen müssten.

Die Überarbeitung versuchte auch, die Sprache der Energieausweise zu verbessern, damit sich diese zu einem „wirklichen, aktiven Energieetikett für Gebäude“ entwickelten, das innerhalb von Kauf- und Mietverträgen sowie in allen Anzeigen aufgeführt würde.

Schwieriger Kompromiss

Das Europäische Parlament nahm bezüglich der Überarbeitung eine strenge Haltung ein (EURACTIV vom 24. April 2009) und änderte den Vorschlag ab, indem es als Bedingung hinzufügte, dass alle nach 2019 errichteten Gebäude keine Energie verbrauchen dürften. Von diesem Zeitpunkt an würden alle neuen Gebäude ihre eigene Energie durch die Nutzung erneuerbarer Energien etwa durch Solaranlagen produzieren. Gleichzeitig würden sie ihre Energieverluste durch bessere Wärmedämmung, Doppelverglasung und ähnliche Maßnahmen minimieren.

Was die bereits bestehenden Gebäude anging, so forderten die Europaabgeordneten die Mitgliedstaaten dazu auf, Prozentsätze für einen Mindestanteil von bestehenden Gebäuden festzulegen, die bis jeweils 2015 und 2020 energieneutral werden sollten.

Das Parlament forderte ebenfalls die automatische Installation von intelligenten Verbrauchszählern in allen neuen Gebäuden sowie in renovierten alten Gebäuden.

Die nationalen Hauptstädte standen den Abänderungen des Parlaments jedoch kritische gegenüber. Ihnen zufolge waren viele „zu ehrgeizig und sogar unrealistisch“. Zudem drückten sie ihre Besorgnis über die gestiegene Verwaltungslast aus (EURACTIV vom 8. Juli 2009).

Im Gegensatz dazu argumentiert die Europäische Kommission, dass die Investitions- und Verwaltungskosten der vorgeschlagenen Abänderungen im Vergleich zu den daraus resultierenden Vorteilen „relativ gering” wären. Ihren Berechnungen zufolge würde die Abschaffung des Grenzwerts von 1000m² für renovierte Gebäude bei zusätzlichen jährlichen Investitionen von 8 Milliarden Euro ab 2020 zu jährlich 25 Milliarden Euro Rendite führen – vor allem durch Einsparungen bei Stromrechnungen.

Standards von ‚nahezu Null’

Am 17. November 2009 erzielten die EU-Gesetzgeber einen lang erwarteten Kompromiss über die Überarbeitung, im Rahmen dessen sie sich darauf einigten, dass alle neuen Gebäude hohe Energieeffizienz-Standards erfüllen und einen bedeutenden Anteil ihres Strombedarfs nach 2020 aus erneuerbaren Quellen beziehen müssten.

Der öffentliche Sektor muss diese Entwicklung durch den Besitz und die Vermietung solcher Gebäude mit einem Energieverbrauch von „nahezu Null” ab Ende 2018 anführen. Das Konzept von „nahezu Null“ blieb jedoch schwammig, sodass die Mitgliedstaaten ihre eigenen Standards definieren können.

Derzeit bestehen große Unterschiede zwischen den Definitionen in verschiedenen Mitgliedstaaten. Oft beinhalten sie auch nicht alle Arten des Energieverbrauchs vom Heizen der Räume bis zum Stromverbrauch.

Kritiker bedauern, dass keine Standards für die Gesamtenergieeffizienz bestehender Gebäude festgelegt wurden.

Der Text hält lediglich fest, dass groß angelegte Renovierungsarbeiten die Energieeinsparungen erhöhen müssen, wenn dies technisch, funktionell und wirtschaftlich machbar ist. Mitgliedstaaten werden jedoch nationale Pläne entwickeln müssen, um Hausbesitzer dazu zu ermutigen, intelligente Zähler, Heizpumpen und Heizungs- und Kühlsysteme unter Nutzung erneuerbarer Energien zu installieren.

Es wird geschätzt, dass die zusätzlichen Kosten für eine verbesserte Isolierung aller Gebäudeelemente und den Einbau neuer Systeme den Bau sehr energieeffizienter Gebäude je nach örtlichen Gegebenheiten bis zu 10% teurer als den Bau herkömmlicher Gebäude machen werde. Jedoch zeigen Erfahrungen aus Deutschland und Österreich, wo der Löwenanteil der europäischen Niedrigenergiehäuser gebaut wurde, dass ein Anstieg des Wettbewerbs auf dem Markt die Kosten eher an das Niveau herkömmlicher Gebäuden heranbringt.

Die Gesetzgeber waren sich darin einig, dass eine angemessene Finanzierung der Schlüssel für die Umsetzung der verstärkten Gesetzgebung sein werde. Daher wurde der Richtlinie ein Artikel über finanzielle Anreize sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene hinzugefügt.

Die neue Gesetzgebung wird die Mitgliedstaaten dazu verpflichten, bis Mitte 2011 Anreize für den Übergang zu Gebäuden mit nahezu keinem Energieverbrauch aufzulisten. Diese können von technischer Unterstützung und Subventionen bis hin zu Krediten mit niedrigen Zinsen reichen.

Industrielle Lösungen

Für die verbesserte Energieeffizienz von Gebäuden ist ein ganzes Bündel von Lösungen nötig, von denen viele bereits vorhanden sind oder derzeit entwickelt werden.

Auf der Seite der Energieversorgung wird davon ausgegangen, dass die Nutzung dezentralisierter Energie aus erneuerbaren Quellen wie Dachsolarzellen eine zunehmend durchführbare Lösung ist, sobald intelligente Stromzähler eingebaut werden. Die hohe Bedeutung von Fernwärme in Schweden, Finnland und Dänemark zeigt andererseits dessen Potenzial für eine Ausdehnung auf andere EU-Mitgliedstaaten auf.

Am anderen Ende des Spektrums können intelligente Technologien einen bedeutenden Einfluss auf einen Rückgang des Stromverbrauchs von Gebäuden haben.

Intelligente Beleuchtungssysteme können nach Ansicht von Versorgern zu bedeutenden Stromeinsparungen in Nichtwohngebäuden von Fabriken bis Bürogebäuden führen (EURACTIV vom 19. März 2009). Im Wesentlichen beinhalten diese Systeme den Einbau von Sensoren, welche die Beleuchtung nur dann aktivieren, wenn sich jemand im Zimmer befindet.

Zudem werden immer effizientere Gebäudebestandteile wie Fahrstühle entwickelt. So können Fahrstühle, welche die ansonsten beim Bremsen verloren gegangene Energie wieder in das interne Stromnetz des Gebäudes einspeisen, nach Angaben der Industrie deutlich zu einem Rückgang des Stromverbrauchs eines Gebäudes beitragen.

Energieleistungsverträge

Eine Möglichkeit, Finanzmittel zur Investition in die Energieeffizienz zu beschaffen, sind Energieleistungsverträge. Diese ermöglichen es dem Verbraucher, anfängliche Investitionen durch künftige Einsparungen zu finanzieren.

Das Grundprinzip sieht vor, dass der Besitzer eines Gebäudes ein Energiedienstleistungsunternehmen (ESCO) damit beauftragt, das im Gebäude vorhandene Energieeinsparpotenzial zu bewerten und Verbesserungen vorzuschlagen, die sich durch Einsparungen selbst finanzieren. Das ESCO garantiert, dass die daraus entstehenden Einsparungen die ganzen Kosten des Projekts decken, ansonsten übernimmt es selbst die Differenz.

Ein typisches derartiges Projekt hat eine Laufzeit von bis zu 10 Jahren, während derer das ganze Gebäude anlagenspezifisch mit energiesparenden Lösungen wie neuen Beleuchtungssystemen, Heizkesseln, Kontrollsystemen und Systemen zur Herstellung erneuerbaren Stroms ausgestattet wird.

Beschlüsse zu Energieleistungsverträgen wurden Mitte der 1990er in einer Handvoll von EU-Staaten eingeführt, und Deutschland, Großbritannien und Frankreich haben inzwischen relativ gut entwickelte Märkte. Aber Europa kommt noch nicht einmal annähernd an den Milliarden schweren Markt in den USA heran, wo die Bundesregierung und die Regierungen der Bundesstaaten Energieleistungsverträge als bevorzugte Methode zur Effizienzsteigerung in großen Anlagen angenommen haben.

Zu den Hürden für ein Wachstum des Marktes in Europa gehören Experten zufolge ein relativ geringes Bewusstsein für Energieeffizienz und Leistungsverträge seitens der Kunden sowie Schwierigkeiten beim Zugang zu Finanzierung. Nichtsdestotrotz ist das Potenzial ihrer Ansicht nach groß.

Die rumänische Europaabgeordnete Silvia-Adriana Tic?u (S&D), Berichterstatterin des Europäischen Parlaments über das Dossier, erwartete, dass eine politische Einigung über die Richtlinie die führende Rolle der EU beim Kampf gegen den Klimawandel verstärken werde. „Bei der Kopenhagener Konferenz könnte Europa damit ein effektives Mittel zum Erreichen ehrgeiziger Umweltziele bieten. Wir sind dazu verpflichtet, mehr zu investieren und die Finanzinstrumente für die Energieeffizienz von Gebäuden sowie erneuerbare Energien besser zu nutzen“, sagte sie.

Die Europäischen Grünen teilten mit, der Kompromiss lege den Grundstein für die Gebäude der Zukunft, bedauerten jedoch die verpasste Gelegenheit zur Verbesserung bereits existierender Gebäude.

Der grüne Europaabgeordnete Claude Turmes (Luxemburg) sagte, die EU habe es versäumt, die einmalige Gelegenheit zu nutzen, Millionen von Arbeitsplätzen zu schaffen, die Abhängigkeit von Energie aus Regionen jenseits ihrer Grenzen zu reduzieren und gegen den Klimawandel vorzugehen. Ein besseres Verhandlungsergebnis hätte mit Sicherheit zu stärkerem Handeln geführt. Da 36% des CO2-Ausstoßes der EU aus dem Gebäudebereich stammten, wäre dies ein wichtiger Bereich gewesen, um der EU eine Verstärkung ihrer Klimaverpflichtungen von 20% auf 30% Emissionsrückgang bis 2020 zu ermöglichen.
Concerto, ein Netzwerk europäischer Gemeinden, betonte, dass Initiativen im Baugewerbe die EU bei der Erreichung ihrer Klimaziele helfen könnten. „Die Concerto-Gemeinden sind davon überzeugt, dass es im Baubereich ein großes Energieeinsparpotenzial gibt, vor allem was Heizung, Klimaanlagen und Beleuchtung sowie Isolierungstechniken sowohl beim Entwickeln als auch bei der Nutzung von Gebäuden angeht“, teilte das Netzwerk in einer Erklärung mit.

Unternehmen warnten, dass die Umsetzung der neuen Richtlinie der wirkliche Lackmustest sein werde.

Der europäische Verband der Isolierungshersteller (Eurima) zeigte sich angesichts der eingegangen politischen Verpflichtungen zufrieden. Eine Einigung stelle aber nur einen ersten Schritt dar.

Nun müsse man ernsthaft an der Umsetzung und Einhaltung der Richtlinie arbeiten, indem die Richtlinie von allen Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werde und Durchführungsmaßnahmen durch Komitologie in Zusammenarbeit mit dem Parlament und der Kommission beschlossen würden. Zusätzlich sollte der anstehende Aktionsplan für Energieeffizienz weitere ehrgeizige und detaillierte Maßnahmen für eine Renovierung bestehender Gebäude im Hinblick auf die Erreichung eines sehr niedrigen Energieverbrauchs bis 2050 beinhalten.

Die Europäische Allianz der Unternehmen für Energieeffizienz in Gebäuden (EuroAce) argumentierte, eine Richtlinie könne nur von Wert sein, wenn sie von jedem Mitgliedstaat „zielgerichtet und vollständig” umgesetzt werde. „Daher ist es wichtig, dass die Kommission ihre wichtige Überwachungsfunktion rigoros ausübt und wie vereinbart in sieben Jahren jegliche notwendige Empfehlungen für eine weitere Verbesserung der Richtlinie ausspricht”, sagte der Verband.

Dem Verband der Europäischen Bauwirtschaft (FIEC) zufolge könnten Baufirmen selbst eine Führungsrolle bei der Senkung des Energiebedarfs von europäischen Gebäuden übernehmen.

Man müsse Hausbesitzer und Vermieter dazu ermutigen, Vorabinvestitionen zur Steigerung der Energieeffizienz ihrer Häuser und Grundstücke zu tätigen. Dies sei angesichts der derzeitigen Kreditklemme für Verbraucher und Unternehmen besonders schwierig.

Die Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS) betonte die Wichtigkeit von ausgebildeten und qualifizierten Energieprüfern.

In diesem Sinne werde die gegenseitige Anerkennung von Ausbildungen und zertifizierter Prüfer einen wichtigen Schritt vorwärts darstellen. Es müsse sichergestellt werden, dass bei Inkrafttreten der Richtlinie genügend Fachkräfte in der EU vorhanden seien, um die Nachfrage am Markt befriedigen zu können.

Der Europäische Verband der Photovoltaik-Industrie (EPIA) wies darauf hin, dass Strom aus Solaranlagen eine der erneuerbaren Energiequellen sei, die am besten in Gebäude integriert werden könne. „Heute ist es dank innovativer PV-Produkte möglich, PV nicht nur zur Stromerzeugung, sondern auch zum Schutz vor Wetter oder Lärm, zur Abschattung oder als Wärmeisolierung zu nutzen“, sagte der Verband.

WWF kritisierte, die letztendliche Einigung spiegele weder den Ehrgeiz noch die Dringlichkeit wider, die Energieverschwendung in Gebäuden zu reduzieren.

Unglücklicherweise gebe es keine Klausel, die sicherstelle, dass die Nachzügler unter den Mitgliedstaaten ihre Gebäuderegulierungen verbessern würden. Daher würden Bürger weiterhin viel Geld zur Erwärmung des Klimas statt zur Erwärmung ihrer Häuser ausgeben, so Adrianna Vitali, bei WWF für Energiepolitik zuständig.

  • 16. Dez. 2002: EU nimmt Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden an.
  • Jan. 2006: Frist für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht.
  • 14. Nov. 2008: Kommission schlägt Überarbeitung der Richtlinie vor (EURACTIV vom 14. November 2008).
  • 23. Apr. 2009: Parlament nimmt Standpunkt aus erster Lesung an (EURACTIV vom 24. April 2009).
  • 18. Mai 2010: Parlament stimmt neuer Gesetzgebung zu
  • Ende 2018: öffentliche Gebäude sollen beinahe Energiestandard Null haben
  • Ende 2020: alle neuen Gebäude sollen beinahe Energiestandard Null haben

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