Folgen der Finanz- und Schuldenkrise für die europäische Klimapolitik

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.com PLC.

EU-Klimakommissarin Connie Hedegaard. Foto: EC

SWP-Studie zur EU-AußenpolitikDie Bewältigung der globalen Finanzkrise und der europäischen Schuldenkrise haben die europäische Klimapolitik stark in Mitleidenschaft gezogen. Die Regierungen der Mitgliedstaaten waren zunehmend vom Krisenmanagement absorbiert und zu einer Verschiebung ihrer Prioritäten gezwungen, meint Susanne Dröge von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

Die Autorin

Dr. Susanne Dröge ist Forschungsgruppenleiterin in der SWP-Forschungsgruppe Globale Fragen. Ihre Forschungsgebiete: Internationale Umweltpolitik, Klimapolitik, erneuerbare Energien, internationales Handelsregime, nachhaltige Entwicklung.

Eine aktuelle Studie der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) untersucht die Auswirkungen der Finanz- und Schuldenkrise auf die EU-Außenpolitik. 14 Autoren haben neun verschiedene Bereiche der EU-Außenpolitik in den Blick genommen. EURACTIV.de veröffentlicht mit freundlicher Genehmigung der Autoren Beiträge der Studie in loser Folge.
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Die Europäische Union hat sich den Ruf eines internationalen Vorreiters in der Klimapolitik erarbeitet. Dieser Ruf ist jedoch gefährdet, seit sich die Europäer aufgrund interner Konflikte über die Umsetzung selbstgesetzter Klimaziele und über künftige Angebote im Rahmen der VN-Verhandlungen immer weiter von ihren Ambitionen entfernen. Immerhin ist es seit 2005 erklärtes Ziel der EU, darauf hinzuwirken, dass mit Hilfe globaler Anstrengungen beim Klimaschutz bis zum Ende dieses Jahrhunderts die fortschreitende Erderwärmung auf maximal zwei Grad begrenzt wird. Diese Zielvorgabe hat der Europäische Rat im Jahr 2007 verabschiedet.

Die Bewältigung der globalen Finanzkrise und der europäischen Schuldenkrise haben die europäische Klimapolitik jedoch stark in Mitleidenschaft gezogen. Die Regierungen der Mitgliedstaaten waren zunehmend vom Krisenmanagement absorbiert und zu einer Verschiebung ihrer Prioritäten gezwungen.

Die EU-Klimapolitik: Ein außenpolitisches Vorzeigeprojekt

Die Europäische Union setzt sich seit rund zwanzig Jahren auf internationaler Ebene für den Umwelt- und Klimaschutz ein. Dabei stehen völkerrechtlich verbindliche Zusagen und deren Einhaltung im Mittelpunkt der Bemühungen. Mit dem Kyoto-Protokoll (1997) wurde das bisher einzige Klimaschutzabkommen geschlossen, das verbindliche Ziele für die Minderung von Emissionen der Industrieländer festlegt. Dieser Zwei-Grad-Obergrenze soll mit Hilfe eines neuen globalen Abkommens auch international im Rahmen der Vereinten Nationen Nachdruck verliehen werden. Die EU setzt dabei auf ihre normative Vorreiterrolle, die auf der glaubwürdigen Umsetzung ihrer Werte, Positionen und Ziele basiert und andere Länder im Sinne von "soft power" zur Nachahmung animieren soll.

Mit ihren Zielvorgaben zu den Emissionsminderungen bis 2020 um mindestens 20 Prozent (gegenüber dem Jahr 1990) oder gar um 30 Prozent, wenn andere Staaten sich dem Vorgehen der EU anschließen, konnte die EU bisweilen ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit in den internationalen Verhandlungen erreichen, bei denen sie von der GD Umwelt (ab 2010 GD Klima) zusammen mit der amtierenden EU-Präsidentschaft vertreten wird. Die Umsetzung der Klimapolitik in der EU mit Hilfe von nationaler Gesetzgebung, energiepolitischen Maßnahmen und europaweitem Emissionshandel bekräftigte diesen Status der EU.

Die EU-Klimadiplomatie wird seit 2009 vom Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) unterstützt, wobei drei Handlungsfelder intensiviert wurden. Die Maßnahmen zum Klimaschutz haben oberste Priorität. Große Staaten der G20, insbesondere die USA, China, Indien, Russland, Brasilien und Südafrika sollen auf bilateraler Ebene bewegt werden, stärker in den internationalen Verhandlungen zu kooperieren. Zweitens soll den Entwicklungsländern mehr Unterstützung bei der Institutionalisierung von Klimapolitik und der Umsetzung klimapolitischer Vorgaben gewährt werden.  EU-Gelder, die über die VN in diese Länder fließen, sollen auch mit der EU in Verbindung gebracht werden. Drittens gilt die Aufmerksamkeit dem Klimawandel als Faktor, der schwelende Konflikte verstärkt und vervielfältigt. Thematischer Anknüpfungspunkt war die 2007 von Großbritannien initiierte Debatte im VN-Sicherheitsrat, die 2011 fortgesetzt wurde.

Die Klima-Außenpolitik der EU kann allerdings dauerhaft nur effektiv sein, wenn die EU sich auf Werte, Positionen und Ziele in der Klimapolitik berufen kann, welche die EU-Mitgliedstaaten selbst in die Praxis umsetzen und nach außen entsprechend vertreten. Zudem ist entscheidend, dass die EU-Institutionen geschlossen an diese Aufgabe herangehen. Dazu gehören sowohl die Vorbereitung von Entscheidungen der EU als auch deren Durchsetzung im Außenverhältnis, die Einbindung der Mitgliedstaaten ebenso wie deren Unterstützung für EU-Beschlüsse. Insbesondere sollte die EU in die Lage versetzt werden, ihre Position zu verteidigen, sobald sie unter Beschuss gerät. Dazu ist sie in besonderem Maße darauf angewiesen, dass die Mitgliedstaaten die Kommission und die Hohe Vertreterin unterstützen. Beide Voraussetzungen sind durch die Finanz- und Schuldenkrise seit 2008 bzw. 2010 in Frage gestellt worden.

Auswirkungen der Krise auf die Umsetzung der Klimapolitik der EU

In den Jahren 2005 bis 2009 traten einzelne Mitgliedstaaten noch als Vorkämpfer für eine ambitionierte EU-Klimapolitik auf: Großbritannien und Deutschland setzten sich bei den G8-Treffen für die Klimapolitik ein, Dänemark engagierte sich im Vorfeld der wichtigen Kopenhagener UNFCCC-Konferenz (COP 15). Dieses Engagement schlug sich positiv in den internationalen Verhandlungen nieder und half, den EU-Zielen Geltung zu verschaffen. Die EU-Kommission konnte mit weitreichenden und ambitionierten Vorschlägen an die internationale Gemeinschaft herantreten.

Dass 2009 die VN-Verhandlungen fehlschlugen und die Konjunktur massiv einbrach, wurde jedoch weder in der Kommission, noch von den Mitgliedsstaaten zum Anlass genommen, neu über die EU-Verhandlungsstrategie zu diskutieren. Vielmehr sollte durch die Erweiterung der EU-Kommission um eine eigene Generaldirektion für Klimapolitik  erreicht werden, dass dieses Politikfeld in höherem Grade zentralisiert und damit auch die Kommission in der Klima-Außenvertretung gestärkt wird.

Parallel dazu wurde die Aufmerksamkeit der EU-Mitgliedstaaten immer stärker auf die Spannungen im Euro-Raum gelenkt. Die osteuropäischen Staaten, die nicht dem Euro-Raum angehören, waren lediglich aufgefordert, der Agenda zuzustimmen. Die Anliegen der Klimapolitik, vor allem die Anhebung der unilateralen Zielmarke auf 30 Prozent, wurden nun als nachgeordnete Fragen behandelt, zumal sie den Mitgliedstaaten weitere Lasten aufgebürdet hätten. Weder die Korrektur der gesamtwirtschaftlichen Kostenabschätzung für ein erhöhtes EU-Klimaziel durch die EU-Kommission 2010, noch die wichtige internationale Signalwirkung der EU-internen Klimapolitik konnten dazu beitragen, das 30%-Ziel auf die Agenda eines EU-Ratsgipfels zu setzen.

Dies wurde auch Ende 2011 sehr deutlich, als Polen die EU-Ratspräsidentschaft innehatte. Obwohl aus den Reihen des EU-Parlaments und der Umweltminister Deutschlands, Großbritanniens und Frankreichs Unterstützung signalisiert wurde, hat sich Polen nicht dafür eingesetzt, dieses Ziel als EU-Ziel in die VN-Verhandlungen einzubringen. 2012 in Doha auf dem 18. VN-Klimagipfel mussten die Vertreter der EU-Kommission sogar ohne ein einheitliches Verhandlungsmandat antreten. Die Verabschiedung des 30%-Ziels scheiterte am Widerstand der osteuropäischen Mitgliedstaaten, die seit langem die hohen Kosten der EU-Klimapolitik beklagen. Aber auch Deutschland, der wichtigste Antreiber klimapolitischer Entscheidungsprozesse im EU-Gefüge, ist seit einiger Zeit gespalten in der Frage, ob die Klimaschutzanstrengungen verstärkt werden sollen, und hat bisher nicht zu seiner alten Rolle als Initiator einer breit getragenen EU-Klimapolitik zurückgefunden.

Mit einem Grünbuch für eine neue Klima- und Energiestrategie bis 2030 hat die Kommission im März 2013 versucht, die schwierige Diskussion um eine Erhöhung der EU-Klimaschutzanstrengungen bis 2020 zu entschärfen.

Klima-Außenpolitik bald nur noch Entwicklungspolitik?

Für die internationalen Klimaverhandlungen stellte der VN-Gipfel 2009 in Kopenhagen einen Wendepunkt dar. Aufgrund der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise ließ das internationale Interesse an den Verhandlungen dramatisch nach. Die Post-Kopenhagen-Phase ist gekennzeichnet durch einen stetig schwindenden Einfluss der EU auf die wichtigen internationalen Akteure. Besonders zu spüren bekam dies die EU Kommission im Streit über die Einführung des Emissionshandels für den Luftverkehr. Nach fast zehn Jahren erfolgloser Bemühungen auf globaler Ebene hat die GD Klima 2011 angekündigt, die EU-Gesetze anzuwenden und alle Flugbewegungen in Europa und zwischen Drittstaaten und Europa in den Emissionshandel einzubeziehen.  Angesichts der international angespannten Wirtschaftslage in der Luftfahrtindustrie kam es zu massiven Reaktionen großer Staaten: Die USA, China, Russland und Indien drohten mit besonders drastischen Sanktionen gegen die EU und dort ansässige Unternehmen. Ende 2012 hat die EU-Kommission daraufhin ihre Pläne auf Eis gelegt. Neben dem verschärften Wettbewerb im Luftverkehr ist dies auf die fehlende Unterstützung EU-Kommission durch die Mitgliedsstaaten zurück zu führen. Auch einzelne Unternehmen setzten innerhalb der EU und im Ausland Regierungen unter Druck, um das Vorhaben zu kippen.

Hingegen konnte die EU das Ziel, Entwicklungsländer bei ihrer Klimapolitik zu unterstützen, weiterverfolgen. Die hierfür vorgesehenen Finanzmittel waren zwischen 2010 und 2012 bereits reserviert worden. Allerdings steht zu erwarten, dass es um die bis 2020 versprochenen Finanzbeiträge zum Green Climate Fund unter der UNFCCC noch ein hartes Ringen geben wird. Insgesamt bis zu 100 Milliarden US-Dollar im Jahr sollen aus öffentlichen und privaten Quellen gezahlt werden, und dies zusätzlich zu bestehenden Transfers aus der Entwicklungszusammenarbeit. Ohne ein starkes Engagement privater Investoren erscheint es angesichts der angespannten Haushaltslage der EU-Mitgliedstaaten und weiterer großer Industrieländer sehr unwahrscheinlich, dass diese Summe zusammenkommt.

Kommissarin Hedegaard hat ihre Bemühungen um die armen Entwicklungsländer fortgesetzt und konnte diese sogar 2011 in einen diplomatischen Erfolg ummünzen: Der EU gelang es, bei den UNFCCC-Verhandlungen über 100 Staaten für einen Aufruf zur Schaffung eines neuen Klimaschutzabkommens zu gewinnen ("Durban-Allianz"). Dadurch wurden die USA und zuletzt auch Indien dazu gebracht, dem Vorhaben zuzustimmen, dass bis 2015 ein neuer Klimavertrag ausgehandelt wird.  

Das Anliegen, die Auswirkungen des Klimawandels auf die internationale Sicherheit im Rahmen weiterzuverfolgen, wurde von der Finanz- und Schuldenkrise nicht eingeschränkt. Vor allem Deutschland machte sich 2011 dafür stark, als es einen der nicht-ständigen Sitze im VN-Sicherheitsrat innehatte.

Diese Komponenten der EU- Klima-Außenpolitik treffen EU intern auf wenig Widerstand, als sie die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der EU-Mitgliedstaaten nicht gefährden. Werden Klimaschutzmaßnahmen im Ausland mit den Zielen der Entwicklungszusammenarbeit verknüpft oder die Folgen des Klimawandels im Rahmen der UN Gremien thematisiert, berührt dies die Mitgliedsstaaten nicht in ihren wirtschaftlichen Kerninteressen. Vielmehr kann diese Politik sogar mit diesen konform gehen, wenn dadurch Exportmärkte und Zulieferbeziehungen gestärkt werden. Auf Dauer wird die Tragfähigkeit der Allianzen mit den armen Entwicklungsländern allerdings ebenfalls darunter leiden, dass die EU-internen Anstrengungen an Glaubwürdigkeit verlieren.

Eine Umkehr ist außenpolitisch notwendig, aber nicht in Sicht

Das wichtigste Anliegen der EU-Klima-Außenpolitik, der Klimaschutz, wird weiter unter den Auswirkungen der Finanz- und Schuldenkrise leiden. Die EU-Klimaschutzziele sind auf der Prioritätenskala gegenüber wirtschaftlichen Interessen zurückgestuft worden. Eine Forcierung der EU-Ambitionen, die für eine Aufrechterhaltung der Vorreiterrolle wesentlich sind, erscheint immer schwieriger zu werden, denn der Klimaschutz wird von den Mitgliedsstaaten nicht mehr als gemeinsames EU-Projekt zur Erreichung eines internationalen Ziels diskutiert. Stattdessen dominiert die Frage der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und diese wird durch die Entwicklung auf den internationalen Energiemärkten noch verstärkt. Billige Gasvorkommen in den USA haben die europäische Klima- und Energiepolitik zusätzlich unter Druck gesetzt. Eine Klimapolitik, die auch auf der Verteuerung fossiler Energien fußt, wird zunehmend als Faktor für wirtschaftlichen Rückschritt in der EU bewertet.

Die Konflikte in den EU-Binnenbeziehungen und das fehlende politische Engagement der Staats- und Regierungschefs werden weiter dazu beitragen, dass sich die EU-Klima-Außenpolitik auf entwicklungspolitische Anliegen beschränken muss. Die Klima-Außenpolitik als Betätigungsfeld für den EAD und die Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik wird auf das Binnengefüge keinen Einfluss nehmen können. Das 30-Prozent-Ziel bleibt ein ungedeckter Scheck der EU-Klima-Außenpolitik, neue Angebote der EU an die internationale Gemeinschaft könnten nur mit Hilfe einer noch zu verhandelnden Klima- und Energiestrategie 2030 entstehen.

Diese Situation ist insofern misslich, als die internationalen Verhandlungen in einer Phase sind, in welcher starke und überzeugende Akteure notwendig wären, um die Erarbeitung des für 2015 geplanten neuen Abkommens unter der UNFCCC voranzutreiben. Entwicklungs- und Schwellenländer beobachten die Klima- und Energiepolitik der EU und der Mitgliedstaaten mit großem Interesse. Da die Vereinbarkeit von Restriktionen bei der Umwelt- und Ressourcennutzung mit wirtschaftlichen Erfolgen für sie stetig an Bedeutung gewinnt, sollte die EU die Krise auch dazu nutzen, Investitionsanreize in jenen Bereichen zu geben, die als klimafreundlich gelten und nachhaltig für Beschäftigung sorgen können. Beispiele finden sich genug: Infrastrukturprojekte, Mobilitätskonzepte oder die Förderung von Innovationen bei Ressourceneffizienz und der Minderung von Emissionen.

Die größte Herausforderung besteht derzeit darin, das Engagement der europäischen Regierungsspitzen für die Klimapolitik wieder anzufachen. Nur so lässt sich verhindern, dass die EU ihren Status in der internationalen Klimapolitik einbüßt und das Interesse, das Ausmaß des Klimawandels zu begrenzen, weiter nachlässt.