Vorratsdatenspeicherung – Verstoß gegen Grundrechte?

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In Berlin kam es Ende Mai zu Beginn des Treffens der Innenminister der Länder zu Demonstrationen gegen die Vorratsdatenspeicherung. Dem CEP zufolge ist nicht nachvollziehbar, warum die EU-Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedsstaaten einl

CEP-AnalyseAnbieter von Telefon-, Mobilfunk- und Internetdiensten müssen die Verkehrs- und Standortdaten ihrer Nutzer auf Vorrat speichern. Dies sieht eine EU-Richtlinie vor. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Die Nachteile, die damit verbunden sind, stehen völlig außer Verhältnis zu den Vorteilen. Die Regelungen verstoßen gegen die Grundrechte auf Achtung des Privatlebens, auf Datenschutz und auf die Berufs- und wirtschaftliche Betätigungsfreiheit.

Die Autoren


Benedikt Langner
und Marcus Schwenke sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.

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Die Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung (2006/24/EG) sieht vor, dass die Anbieter von Telefon-, Mobilfunk- und Internetdiensten die Verkehrs- und Standortdaten der Nutzer auf Vorrat speichern müssen. Bezweckt wird damit die Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von "schweren Straftaten". Im Einzelnen sollen die Anbieter dazu verpflichtet werden, die Daten für einen Zeitraum zwischen 6 Monaten und 2 Jahren zu speichern, diese in bestimmten Fällen an "zuständige nationale Behörden" weiterzugeben, Grundsätze der Datensicherheit einzuhalten, wie zum Beispiel Maßnahmen gegen Datenverlust zu ergreifen oder die Datenvernichtung nach Ablauf der Speicherungsfrist zu gewährleisten. Ziel des nun von der Kommission vorgelegten Berichts ist insbesondere eine Bewertung der Anwendung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten, des Werts und der Funktion der Vorratsdatenspeicherung (VDS) für Strafjustiz und Strafverfolgung, der Auswirkungen der VDS auf Anbieter und Verbraucher sowie der Auswirkungen der VDS auf die Grundrechte.

Zweck der Vorratsdatenspeicherung und Zugang zu den Daten

Die Mitgliedstaaten haben bei der Umsetzung der Richtlinienvorgaben in nationales Recht den Verwendungszweck ("Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von schweren Straftaten") und den Zugang zu den Daten unterschiedlich geregelt. In acht Mitgliedstaaten sind Verwendungszweck und Datenzugang weiter gefasst, als von der Richtlinie vorgegeben (zum Beispiel zur Bekämpfung nicht nur schwerer Straftaten). Das Fehlen einer EU-einheitlichen Zweckbestimmung wirkt sich auf die Häufigkeit der behördlichen Anfragen nach Daten und die damit verbundenen Kosten für Anbieter aus und beeinträchtigt die "Vorhersehbarkeit der Datenverarbeitung", die im Lichte des Grundrechts auf Privatsphäre erforderlich ist.

Speicherungsfristen

Die Mitgliedstaaten haben unterschiedliche Speicherungsfristen festgelegt, die zum Teil auch für einzelne Datenkategorien unterschiedlich ausfallen (zum Beispiel Telefonie- oder Internetdaten). Unterschiedliche Fristen haben bei Anbietern und bei Bürgern, die Dienste in mehreren Staaten anbieten bzw. nutzen, zu "begrenzter" Rechtsicherheit und Vorhersehbarkeit der Datenverarbeitung geführt.

Wert und Funktion für Strafjustiz und Strafverfolgung

Obwohl die übermittelten Statistiken und Beispiele als Beleg "zwar in mancher Hinsicht unzulänglich" sind, bestätigen sie laut Kommission dennoch die "äußerst wichtige Rolle von auf Vorrat gespeicherten Daten für strafrechtliche Ermittlungen" 2008 und 2009 wurden in 19 Mitgliedstaaten insgesamt 2,6 Mio. Anfragen gestellt; dabei wurden überwiegend jüngere Daten angefordert: Über 90 Prozent der Anfragen galten höchstens sechs Monate alten Daten. Über 70 Prozent der Anfragen galten höchstens drei Monate alten Daten. Die meisten Mitgliedstaaten halten laut Kommission das "Quick Freeze"-Verfahren für keine adäquate Alternative zur VDS.

Auswirkungen auf Anbieter und Verbraucher

Laut Kommission hat die Richtlinie keine quantifizierbaren oder wesentlichen Auswirkungen auf die Verbraucherpreise für elektronische Kommunikationsdienste und verändert nicht das Nutzerverhalten. Die mitgliedstaatlichen Regelungen für die Erstattung der VDS-Kosten der Anbieter unterscheiden sich. Die Kommission räumt ein, dass sie ihr Ziel, gleiche Wettbewerbsbedingungen in den Mitgliedstaaten zu schaffen, "nicht in vollem Umfang erreicht" hat.

Auswirkungen auf die Grundrechte

Laut Kommission muss nach der einschlägigen Rechtsprechung "in der Praxis" jede Einschränkung des Grundrechts auf die "Achtung des Privatlebens" und des Grundrechts auf den "Schutz personenbezogener Daten" präzise und so formuliert sein, dass der Adressat des Gesetzes sein Verhalten danach ausrichten kann, zur Verwirklichung eines Ziels von allgemeinen Interesse oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten Dritter erforderlich sein, in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen sowie dem Wesensgehalt der einschlägigen Grundrechte Rechnung tragen.

Schlussfolgerungen der Kommission und Ausblick

Die Kommission will sicherstellen, dass "jeder künftige Vorschlag zur Vorratsdatenspeicherung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung trägt". Sie will eine Harmonisierung prüfen für die Zweckbindung der VDS und für die Straftaten, bei denen die Nutzung von VDS-Daten zulässig sind, den Kreis der Behörden, die Zugang zu den gespeicherten Daten haben, die obligatorische Speicherungsdauer sowie die Erstattung der VDS-Kosten der Anbieter.

Ordnungspolitische Beurteilung

Die mit der Richtlinie beabsichtigte Harmonisierung der VDS-Regelungen wurde, wie die Kommission selbst feststellt, nicht erreicht. Es ist daher nicht nachvollziehbar, warum die Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten einleiten will, die die – selbst nach Kommissionsansicht – unzureichende Richtlinie noch nicht umgesetzt haben. Vielmehr sollten diese auf eine Überarbeitung oder Aufhebung der Richtlinie warten können.

Juristische Bewertung

Die Kommission zieht aus ihrer Einsicht, dass der mit einer VDS einhergehende Eingriff in Grundrechte – der Nutzer und der Anbieter – verhältnismäßig zu den erklärten Zielen sein und den Wesensgehalt der Grundrechte achten muss, keine Schlüsse. Die Nachteile, die mit der VDS verbunden sind, stehen völlig außer Verhältnis zu den Vorteilen, die sie bewirkt: Auf der einen Seite steht die anlasslose Erfassung eines höchst privaten Lebensbereichs der gesamten Bevölkerung. Die finanzielle Belastung für die Anbieter durch diese Erfassung ist zudem nicht einheitlich. Auf der anderen Seite steht ein sehr beschränkter Nutzen der VDS für den mit ihr bezweckten Rechtsgüterschutz. Besonders schwer wiegt dabei, dass die Kommission in ihrem Bericht trotz der erheblichen Grundrechtsrelevanz keinen statistischen Nachweis für den Nutzen der Richtlinie vorlegen kann. So räumt sie ein, dass sie über keine zuverlässigen quantitativen Daten für den Nachweis der Notwendigkeit und des Wertes von Sicherheitsmaßnahmen wie der VDS verfügt. Sie verkennt insbesondere auch, dass die unwesentliche Verbesserung der Aufklärungsquote gegen einen Nutzen der VDS spricht: Laut einer Studie des Bundeskriminalamts blieben 2005 lediglich 381 Straftaten wegen fehlender Daten unaufgeklärt. Diesen 381 Fällen stehen ca. 6,4 Millionen Straftaten gegenüber, von denen ca. 2,9 Millionen nicht aufgeklärt werden konnten. Demzufolge hätte sich durch die VDS die Aufklärungsquote lediglich um 0,006 Prozent verbessern lassen.

Vereinbarkeit mit EU-Recht

Die Richtlinie zur VDS verstößt gegen die Grundrechte auf die Achtung des Privatlebens, auf Datenschutz und auf die Berufs- und wirtschaftliche Betätigungsfreiheit, da der Eingriff, wie oben dargelegt, unverhältnismäßig ist.

Zusammenfassung der Bewertung

Die Nachteile, die mit der VDS verbunden sind, stehen völlig außer Verhältnis zu den Vorteilen, die sie bewirkt. Die Regelungen verstoßen daher gegen die Grundrechte auf die Achtung des Privatlebens, auf Datenschutz und auf die Berufs- und wirtschaftliche Betätigungsfreiheit. Die Kommission zieht keine Schlüsse aus ihrer Bewertung der Auswirkungen der VDS auf die Grundrechte. Es ist nicht nachvollziehbar, warum die Kommission Vertragsverletzungsverfahren gegen Mitgliedstaaten einleiten will, die die – selbst nach Kommissionsansicht – unzureichende Richtlinie noch nicht umgesetzt haben.

Links

Dokumente

CEP: Analyse – Vorratsdatenspeicherung (14. Juni 2011)

EU-Kommission: Bewertungsbericht zur Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung (Richtlinie 2006/24/EG) (18. April 2011)

EU: RICHTLINIE 2006/24/EG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES (15. März 2006)

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