Zur Subventionierung von Schlüsseltechnologien

DISCLAIMER: Die hier aufgeführten Ansichten sind Ausdruck der Meinung des Verfassers, nicht die von EURACTIV.COM Ltd.

Die Nanoelektronik gehört zu den von der EU-Kommission identifizierten "Schlüsseltechnologien" (Key Enabling Technologies, KET). Foto: dpa

CEP-AnalyseDie Kommission benennt sechs für die EU essentielle Schlüsseltechnologien und entwickelt eine industriepolitische Strategie zu ihrer Förderung. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) meint: Eine politische Auswahl von Schlüsseltechnologien ist nicht erfolgreicher als eine Auswahl durch Wettbewerb. Die Subventionierung von Schlüsseltechnologien verzerrt den Wettbewerb umso mehr, je weiter man sich von der Förderung der Grundlagenforschung entfernt.

Die Autoren

Dr. Götz Reichert, LL.M. und Dr. Jan S. Voßwinkel sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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"Schlüsseltechnologien" (Key Enabling Technologies, KET) ermöglichen in verschiedenen Branchen Innovationen bei Verfahren, Waren und  Dienstleistungen, werden "zur treibenden Kraft für die Entwicklung völlig neuer Industrien", schaffen Wirtschaftswachstum und Arbeitsplätze und steigern die Wettbewerbsfähigkeit, sind von "systemischer Bedeutung" für die gesamte Wirtschaft, erfordern intensive Forschung und Entwicklung (F&E), hochqualifizierte Arbeitskräfte und hohen Kapitaleinsatz.

Die Kommission identifiziert für die EU sechs KET: Mikro-/Nanoelektronik, Nanotechnologie, Photonik, Materialwissenschaften, industrielle Biotechnologie und fortschrittliche Fertigungstechnologien.

Die Kommission entwickelt in der Mitteilung eine europäische KET-Strategie. Diese soll dazu führen, dass die KET-Förderung durch die EU und die Mitgliedstaaten besser koordiniert und effizienter eingesetzt wird.

Die Kommission schlägt ausdrücklich keine Erhöhung öffentlicher KET-Fördergelder vor. Zugleich betont die Kommission, dass die KET-Rahmenbedingungen auf EU-, nationaler und regionaler Ebene in allen Phasen der KET-bezogenen Forschung, Entwicklung und Innovation (F&E&I) das "effiziente Funktionieren wettbewerbsintensiver Märkte" gewährleisten sollen.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen zielen auf drei Phasen ("Säulen") der Technologieentwicklung mit zunehmender Einsatzreife (Technology Readiness Levels, TRL), die sich an die Grundlagenforschung anschließen:
– Säule 1: technologische Forschung,
– Säule 2: Produktdemonstration,
– Säule 3: wettbewerbsfähige Fertigung.

Die Kommission identifiziert folgende Ursachen für die mangelnde kommerzielle Verwertung von KET: Der durch unterschiedliche nationale Regelungen und "diskriminierende Rechtsdurchsetzung" zersplitterte EU-Binnenmarkt und "andere Hindernisse", z.B. Marktzugangsschranken, beeinträchtigen KET. Es fehlt an Kooperationen zwischen allen beteiligten Akteuren und an EU-weiter Koordinierung.

KET-Demonstrationsprojekte und KET-basierte Produkte sind aufgrund hoher Kapitalintensität, langer Entwicklungszeiten und komplexer Produktionsprozesse mit hohen Risiken verbunden.

Staatliche Beihilfen

Die Kommission betont, dass "unverzerrter Wettbewerb der beste Anreiz für Investitionen in KET ist". Insbesondere sind die Verdrängung privater Finanzierung und der Schutz ineffizienter Unternehmen zu vermeiden. Daher muss die öffentliche KET-Förderung mit dem EU-Beihilferecht vereinbar sein. Die Kommission will durch eine "Modernisierung" des EU-Beihilferechts solche staatlichen Beilhilfen erleichtern, die "den Wettbewerb nur begrenzt beeinträchtigen"

Ordnungspolitische Beurteilung

Der Ansatz der Kommission, Schlüsseltechnologien politisch auszuwählen, die von "systemischer Bedeutung" für die europäische Wirtschaft sind, und diese dann über lange Zeit gezielt zu fördern, ist hochproblematisch, da sich der politische Prozess, in dem diese Technologien festgelegt werden, auch nur auf das heute verfügbare Wissen stützen kann. Tatsächlich nützliche Technologien setzen sich im Wettbewerb mit konkurrierenden Vorgehensweisen durch, dessen Ergebnis nicht oder bestenfalls begrenzt durch die Politik antizipierbar ist.

Zwei Erfahrungen stützen eine grundsätzlich skeptische Einstellung zur wachstumsfördernden Wirkung von Subventionspolitik: Erstens sind Subventionen häufig nicht erfolgreich darin, Innovationen zum Durchbruch zu verhelfen. So wurde in Deutschland die Transrapid-Technologie hoch subventioniert, ohne dass sie sich dann durchsetzen konnte. Zweitens gehen bahnbrechende Innovationen mit ökonomischem Strukturwandel einher, der für einzelne Betroffene erhebliche Anpassungslasten mit sich bringt. Der Anreiz für staatliche Akteure ist hoch, dann strukturerhaltend zu subventionieren statt strukturändernd. Ein Beispiel hierfür sind die langanhaltende Subventionierung des Steinkohlebergbaus oder die erhebliche und anhaltende Subventionierung der Landwirtschaft.

Mit der Auswahl der Schlüsseltechnologien hat die Kommission nun zumindest ein Instrument in der Hand, um den politischen Spielraum für die Subventionsvergabe im Bereich der Forschungsförderung einzuschränken. Ihrem erklärten Ziel, öffentliche Fördergelder effizienter und besser koordiniert einzusetzen, kann die Kommission aber umso weniger nachkommen, je mehr Sonderbereiche sie für einen spezifischen Förderbedarf identifiziert. Die jüngsten Äußerungen der Kommission zur Bioökonomie und zu Öko-innovationen lassen in der Gesamtheit der Förderziele eher an eine Förderung nach der Gießkannenmethode denken als an eine insgesamt zielgerichtete Politik. Es ist positiv, dass die Kommission keine Erhöhung von KET-Subventionen fordert, da ein größeres Subventionsvolumen mit der Gefahr einer geringeren Zielgerichtetheit einhergeht. Sie sollte zusätzlich fordern, dass Mitgliedstaaten und EU unproduktive Subventionen streichen.

Die Subventionierung von Schlüsseltechnologien verzerrt den Wettbewerb sowohl zwischen unterschiedlichen Technologien als auch zwischen den dahinter stehenden Unternehmen, da nur jene Unternehmen Gelder erhalten, die in den entsprechenden – letztlich politisch festgelegten – Forschungsfeldern tätig sind.

Dass die Bereitstellung von Fördergeldern mit den EU-Regeln zu staatlichen Beihilfen vereinbar sein muss, wie die Kommission betont, ist eine Selbstverständlichkeit. Hochgradig problematisch ist, dass die Kommission das Beihilferecht ändern will, um Beihilfen zu erleichtern oder zu ermöglichen, die den Wettbewerb – wenn auch nur "begrenzt" – beeinträchtigen. Es ist zu befürchten, dass die Abwägung zwischen politisch gewünschter Unternehmenstätigkeit im Bereich Schlüsseltechnologien und Inkaufnahme einer "begrenzten" Beeinträchtigung des Wettbewerbs durch Beihilfen zu oft zulasten des Wettbewerbs ausgeht.

Das Innovationsverhalten in den Mitgliedstaaten ist sehr unterschiedlich. In der EU wurden 2010 durchschnittlich 108 Patente je 1 Million Einwohner beim Europäischen Patentamt angemeldet. In Deutschland sind es 266, in Schweden 306, dagegen in Portugal nur 10, in Bulgarien nur weniger als zwei. Bei der Auswahl von förderfähigen Projekten werden daher neben reinen innovationsökonomischen Erwägungen auch regional- und entwicklungspolitische Erwägungen eine Rolle spielen. Dies gilt umso mehr, da die Kommission selbst die Förderung von Schlüsseltechnologien in den Kontext der Kohäsionspolitik stellt.

Grundsätzlich ist es gerechtfertigt, Grundlagenforschung finanziell zu fördern, da ihre privatwirtschaftliche Finanzierung oftmals nicht zustande käme. Da eine Trennung zwischen Grundlagenforschung und der angewandten Forschung in der Praxis nicht immer trennscharf möglich ist, ist auch die anwendungsorientiertere Förderung technologischer Forschung (Säule 1) in einigen Fällen in Kauf zu nehmen. Anlagen zur Produktdemonstration (Säule 2) dienen der Erprobung neuer Technologien unter realen Einsatzbedingungen. Dies ist im Regelfall eine unternehmerische Aufgabe, da der Unsicherheit über den Erfolg der Demonstration Pioniergewinne durch technologischen Vorsprung gegenüberstehen. Eine öffentliche Unterstützung ist hier im Regelfall nicht angezeigt. Die Ausdehnung der Förderung auch auf die wettbewerbsfähige Fertigung (Säule 3) greift deutlich zu weit. Welche unternehmerischen Tätigkeiten verbleiben denn noch in der ausschließlichen Eigenverantwortung des Unternehmers, wenn selbst die wettbewerbsfähige Fertigung noch staatlich unterstützt wird?

Juristische Bewertung

Die EU darf – ergänzend zu Maßnahmen der Mitgliedstaaten – Forschung und technologische Entwicklung fördern. Zudem darf sie Innovation, Forschung und technologische Entwicklung fördern, um das industrielle Potential zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit besser zu nutzen. "Forschung" als methodengeleitetes Generieren von Wissen umfasst sowohl die Grundlagenforschung als auch die anwendungsorientierte Forschung, unabhängig von deren ökonomischer Verwertbarkeit; "technologische Entwicklung" ist die technikbezogene Forschung mit Blick auf deren ökonomische Anwendung bis hin zur Erstellung von Pilot- bzw. Demonstrationsanlagen. Über diesen vorwettbewerblichen Bereich hinaus darf die EU jedoch kommerziell nutzbare Produkte, Verfahren oder Dienstleistungen nicht fördern. Die Förderung "wettbewerbsfähiger Fertigung" (3. Säule) ist folglich unzulässig.

Vereinbarkeit mit EU-Recht

Staatliche Beihilfen sind grundsätzlich verboten. Die Bedingungen, nach denen die Mitgliedstaaten ausnahmsweise staatliche Beihilfen für F&E&I gewähren dürfen, legen der bis 2013 geltende Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für F&E&I sowie die Allgemeine Gruppengleichstellungsverordnung fest. Demzufolge sind F&E&I-Beihilfen für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben nur zulässig, wenn sie der Grundlagenforschung, der industriellen Forschung oder der experimentellen Entwicklung dienen. Diese F&E&I-Aktivitäten müssen sich auf den vorwettbewerblichen Bereich beschränken. So ist ausdrücklich die experimentelle Produktion und Erprobung von Produkten, Verfahren und Dienstleistungen nur beihilfefähig, "soweit sie nicht in industriellen Anwendungen oder kommerziell genutzt oder für solche Zwecke umgewandelt werden können". Beihilfen zur Förderung "wettbewerbsfähiger Fertigung" (Säule 3) gehen hierüber hinaus und sind daher mit dem geltenden EU-Beihilferecht nicht vereinbaren.

Zusammenfassung der Bewertung

Da die Förderpolitik der EU insgesamt nicht sehr systematisch ist, ist es zumindest positiv, dass die Subventionen besser koordiniert, effizienter eingesetzt und nicht erhöht werden sollen. Der Ansatz der Kommission, Schlüsseltechnologien politisch auszuwählen und gezielt zu fördern, ist insgesamt jedoch hochproblematisch, da sich der politische Prozess auch nur auf das heute verfügbare Wissen stützen kann. Die Subventionierung von Schlüsseltechnologien verzerrt den Wettbewerb um so mehr, je weiter man sich von der Förderung der Grundlagenforschung entfernt. Die geplante Förderung der wettbewerbsfähigen Fertigung greift ökonomisch zu weit, überschreitet die Kompetenzen der EU und verstößt gegen das EU-Beihilfeverbot. Hochgradig problematisch ist, dass die Kommission das Beihilferecht ändern will, um Beihilfen zu erleichtern oder zu ermöglichen, die den Wettbewerb – wenn auch nur "begrenzt" – beeinträchtigen.

Links

Dokumente

CEP: CEP-Analyse Schlüsseltechnologien (KET) (20. August 2012)

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