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Eine bessere Qualita?t der Schienenverkehrsleistungen?

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Das "4. Eisenbahnpaket" soll Qualita?t und Effizienz des Schienenverkehrs erho?hen und den einheitlichen Europa?ischen Eisenbahnraum weiterentwickeln. Foto: Erich Westendarp / pixelio.de

CEP-AnalyseZur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnsektor schlägt die EU-Kommission die Öffnung der inländischen Schienenpersonenverkehrsmärkte und eine schärfere Trennung der Infrastrukturbetreiber von Eisenbahnunternehmen vor. Das Centrum für Europäische Politik (CEP) analysiert die Vorschläge der Brüsseler Behörde.

Die Autoren

Dr. Götz Reichert ist Fachbereichsleiter und Nima Nader wissenschaftlicher Referent am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.
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Das EU-Eisenbahnrecht besteht aus mehreren Rechtsakten, die in mehreren "Paketen" erlassen wurden und zum Teil aufeinander aufbauen.

Das 4. Eisenbahnpaket soll Qualita?t und Effizienz des Schienenverkehrs erho?hen und den einheitlichen Europa?ischen Eisenbahnraum weiterentwickeln. Es beinhaltet insgesamt sechs Legislativvorschla?ge.

Die vorliegende Richtlinie soll – durch A?nderung der im Dezember 2012 in Kraft getretenen Richtlinie zur Schaffung eines einheitlichen europa?ischen Eisenbahnraums – den Wettbewerb bei Schienenverkehrsdiensten sta?rken durch die O?ffnung der inla?ndischen Schienenpersonenverkehrsma?rkte und die "scha?rfere" Trennung der Infrastrukturbetreiber von den Eisenbahnunternehmen.

Grundsatz: Institutionelle Trennung von Infrastrukturbetreiber und Verkehrsdiensten

Der Infrastrukturbetreiber muss in einer von den Eisenbahnunternehmen rechtlich getrennten Einheit eingerichtet sein und alle seine Funktionen – Ausbau, Betrieb und Instandhaltung – unabha?ngig ausu?ben.

Ausnahme: "Effektive Unabha?ngigkeit" von Infrastrukturbetreibern in bestehenden vertikal integrierten Unternehmen (VIU)

Wenn der Infrastrukturbetreiber bei Inkrafttreten der Richtlinie Teil eines VIU ist, kann der Mitgliedstaat von der institutionellen Trennung absehen. Er muss dann allerdings sicherstellen, dass der Infrastrukturbetreiber "organisatorisch und in seinen Entscheidungen" "effektiv unabha?ngig" ist.
Im Einzelnen gilt hierfu?r:

– Anforderungen an VIU
– Der Infrastrukturbetreiber muss von allen anderen VIU-Einheiten rechtlich getrennt sein und alle seine Funktionen – Ausbau, Betrieb und Instandhaltung – unabha?ngig ausu?ben.
– Eisenbahnunternehmen und Infrastrukturbetreiber du?rfen keine direkten oder indirekten Beteiligungen aneinander halten.
– Die Einnahmen des Infrastrukturbetreibers du?rfen nur zur Finanzierung seines Gescha?ftsbetriebs und
fu?r Dividenden an den Eigentu?mer des VIU verwendet werden.
– Der Infrastrukturbetreiber muss von anderen VIU-Einheiten erbrachte Dienstleistungen "nach Marktpreisen" bezahlen.
– Infrastrukturbetreiber und andere VIU-Einheiten du?rfen einander keine Darlehen geben.
– Niemand darf gleichzeitig zum einen Verwaltungsratsmitglied oder leitender Mitarbeiter des Infrastrukturbetreiber und zum anderen Aufsichtsratsmitglied, Verwaltungsratsmitglied oder leitender Mitarbeiter bei anderen VIU-Einheiten sein.
– Auch bis drei Jahre nach dem Ausscheiden aus einer der genannten Ta?tigkeiten ist die Ausu?bung der
genannten Ta?tigkeiten in der jeweils anderen Einheit unzula?ssig.
– Kontakte des Infrastrukturbetreibers zu anderen VIU-Einheiten mu?ssen auf "offizielle Mitteilungen", die
mit der Ausu?bung seiner Funktionen zu tun haben, beschra?nkt werden.

– Pru?fung und Kontrolle der VIU
– Auf Antrag eines Mitgliedstaats oder auf eigene Initiative pru?ft die Kommission das in dem antragstellenden oder einem anderen Mitgliedstaat ansa?ssige VIU und stellt fest, ob die Anforderungen an VIU erfu?llt sind und ob der Wettbewerb selbst dann nicht verzerrt wird, wenn die Anforderungen erfu?llt sind.
– Die Kommission darf von dem Mitgliedstaat, in dem ein VIU niedergelassen ist, "alle notwendigen Ausku?nfte" verlangen.

– Sanktionen
Ein Mitgliedstaat darf den Eisenbahnunternehmen eines ausla?ndischen VIU den Marktzugang verwehren,
– bis die Kommission dieses VIU auf Antrag eines Mitgliedstaates gepru?ft hat,
– wenn kein Antrag auf Pru?fung des VIU gestellt wurde oder
– wenn die Kommission per Beschluss feststellt, dass ihr Auskunftsersuchen nicht angemessen beantwortet wurde, die Anforderungen an VIU nicht erfu?llt werden oder die Erfu?llung der Anforderungen an VIU nicht ausreichen, um gleiche Bedingungen fu?r alle Eisenbahnunternehmen zu gewa?hrleisten und Wettbewerbsverzerrungen in dem Mitgliedstaat des Infrastrukturbetreibers "auszuschließen".
– Der Mitgliedstaat des sanktionierten VIU kann bei der Kommission die Aufhebung ihres Beschlusses beantragen. Dafu?r muss er nachweisen, dass die Gru?nde der Beschlussfassung nicht mehr vorliegen.

Ordnungspolitische Beurteilung

Mehr Wettbewerb unter Eisenbahnunternehmen durch die O?ffnung der Ma?rkte fu?r Schienenpersonenverkehrsdienste fu?hrt zu sinkenden Preisen und / oder einer besseren Qualita?t der Schienenverkehrsleistungen, wovon sowohl Bu?rger als auch Unternehmen profitieren. Die Kommission legt nicht dar, warum eine institutionelle Trennung von Eisenbahnunternehmen und Infrastrukturbetreiber zu dem Ziel beitragen ko?nnte, mehr Wettbewerb im Eisenbahnsektor zu ermo?glichen. Auch in der Folgenabscha?tzung fehlt ein empirischer Beleg dafu?r. Die Kommission begnu?gt sich mit einer Auflistung anekdotischer Beispiele. Zudem sind die von der Kommission verwendeten Diagramme, die diesen Zusammenhang belegen sollen, unvollsta?ndig, da einige Mitgliedstaaten (z. B. Estland, Spanien) nicht aufgefu?hrt werden. Die Auswahl der aufgefu?hrten Mitgliedstaaten ist offenbar willku?rlich.

Die Mo?glichkeit fu?r einen Mitgliedstaat, ausla?ndischen VIU bei nicht auszuschließenden Wettbewerbsverzerrungen in dessen Heimatmarkt den Marktzutritt zu verwehren, la?uft explizit dem u?bergeordneten Ziel der Richtlinie zuwider, den EU-Eisenbahnbinnenmarkt zu verwirklichen: Sie schu?tzt die etablierten monopolistischen Strukturen in etlichen Mitgliedstaaten, etwa Frankreich, und verfestigt dadurch die Fragmentierung des Binnenmarktes.

Die Mo?glichkeit, VIU selbst im Falle der Erfu?llung aller in der Richtlinie spezifizierten gesetzlichen Anforderungen den Zutritt zu anderen Schienenverkehrsma?rkten zu verbieten, senkt die Rechtssicherheit und damit die Planungssicherheit fu?r VIU. Denn dies erho?ht den Ermessensspielraum der Kommission und erlaubt willku?rliche Beurteilungen.

Verha?ltnisma?ßigkeit

Die Sanktion, Eisenbahnunternehmen eines VIU den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur in anderen Mitgliedstaaten zu verwehren , stellt das Gegenteil der angestrebten EU-weiten O?ffnung der grenzu?berschreitenden und inla?ndischen Eisenbahnma?rkte fu?r den Gu?ter- und Personenverkehr dar. Wettbewerb kann nicht durch den Ausschluss von Wettbewerb geschaffen werden. Die Sanktion ist daher zur Erreichung des grundlegenden Ziels, einen "einheitlichen europa?ischen Eisenbahnraum" zur Verbesserung von Schienenverkehrsdienstleistungen zu schaffen, ungeeignet und damit unverha?ltnisma?ßig.

Die Voraussetzungen fu?r die Beschra?nkung des Infrastrukturzugangs sind – sowohl fu?r sich genommen als auch in ihrer Summe – ebenfalls unverha?ltnisma?ßig:

So kann Eisenbahnunternehmen der Infrastrukturzugang bereits verwehrt werden, bevor u?berhaupt feststeht, ob der Infrastrukturbetreiber des VIU die Anforderungen an seine "effektive Unabha?ngigkeit" nicht erfu?llt: Die Mo?glichkeit zur Zugangsbeschra?nkung besteht bereits, solange kein Mitgliedstaat einen Antrag auf eine Pru?fung der VIU-Anforderungen gestellt oder die Kommission noch nicht mit der Pru?fung begonnen hat. Auf beides hat der Infrastrukturbetreiber keinen unmittelbaren Einfluss. Dies wiegt umso schwerwiegender, als die Richtlinie keine Fristen fu?r die Stellung von Pru?fantra?gen oder die Einleitung der Pru?fung vorsieht. Zudem kann bereits die Feststellung der Kommission, dass ein Mitgliedstaat ihr Auskunftsersuchen nicht angemessen beantwortet habe, zur Zugangsbeschra?nkung fu?hren, obwohl das betroffenen Eisenbahnunternehmens auch hierauf keinen unmittelbaren Einfluss hat.

Vereinbarkeit mit EU-Recht

EU-rechtswidrig ist die Regelung, dass einem Eisenbahnunternehmen der Infrastrukturzugang in einem anderen Mitgliedstaat selbst dann verwehrt werden kann, wenn es alle in der Richtlinie festgelegten Anforderung erfu?llt. Dies soll der Kommission zufolge Sanktionen auch dann ermo?glichen, wenn sie selbst nicht in der Lage ist "nachzupru?fen, ob Regelungen zur Gewa?hrleistung der Unabha?ngigkeit des Infrastrukturbetreibers wirksam angewendet werden". Dies versto?ßt jedoch zum einen gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Bestimmtheitsgebot und den Grundsatz der Rechtssicherheit. Danach ist es die Aufgabe des EU-Gesetzgebers, eine belastende Regelung klar und deutlich zu gestalten, so dass der Betroffene seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und entsprechende Vorkehrungen treffen kann. Zum anderen kann sich die Kommission nicht einfach ihrer ureigenen Aufgabe entledigen, die Anwendung des EU-Rechts zu u?berwachen.

Zusammenfassung der Bewertung

Mehr Wettbewerb unter Eisenbahnunternehmen durch die O?ffnung der Ma?rkte fu?hrt zu sinkenden Preisen und/oder einer besseren Qualita?t der Schienenverkehrsleistungen. Die Mo?glichkeit fu?r einen Mitgliedstaat, ausla?ndischen VIU bei "nicht auszuschließenden" Wettbewerbsverzerrungen in dessen Heimatmarkt den Marktzutritt zu verwehren, versto?ßt gegen den Rechtsgrundsatz der Verha?ltnisma?ßigkeit. Denn sie la?uft explizit dem Ziel der Richtlinie zuwider, den EU-Eisenbahnbinnenmarkt zu verwirklichen. Sie schu?tzt im Gegenteil die etablierten monopolistischen Strukturen in etlichen Mitgliedstaaten. Die Regelung, dass einem Eisenbahnunternehmen der Marktzugang in einem anderen Mitgliedstaat selbst dann verwehrt werden kann, wenn er alle in der Richtlinie festgelegten Anforderungen erfu?llt, senkt die Planungssicherheit fu?r VIU und versto?ßt gegen das Bestimmtheitsgebot und den Grundsatz der Rechtssicherheit.

Links

Dokumente

CEP-Analyse: 4. Eisenbahnpaket: Eisenbahnbinnenmarkt (2. April 2013)

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