Die letzten Jahre haben gezeigt, dass Länder mit einer intakten, starken Industriebasis die Krise besser gemeistert haben. Daher bedarf es einer Umkehr des Deindustrialisierungsprozesses in Europa.
Der Autor
Dr. Erhard Fürst war beigeordneter Direktor des Instituts für Höhere Studien, Leiter der Volkswirtschaftlichen Abteilung der Creditanstalt und zuletzt Leiter des Bereichs Wirtschaft und Industriepolitik der Industriellenvereinigung. Kontakt: E.Fuerst@iv-net.at
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EU-Länder mit einem überdurchschnittlich hohen Anteil der Industrie (Sachgüterproduktion) am Brutto-Inlandsprodukt (BIP) haben die Finanz-, Banken- und Verschuldungskrise besser überstanden als Länder mit einem überdurchschnittlich hohen Dienstleistungsanteil.
Hauptgründe dafür sind die fortgesetzt kräftige Nachfrage der Schwellenländer, besonders Chinas, nach hochwertigen Industrieprodukten sowie Exporterfolge auf dem EU-Binnenmarkt. Darüber hinaus hat sich gezeigt, dass industrielle Forschung, Entwicklung und Innovation in Europa nur erfolgreich sein können, wenn es hier auch weiterhin eine industrielle Produktion gibt und damit die notwendige enge Rückkoppelung zwischen den beiden Bereichen sichergestellt ist.
Neue Debatte über Industrieanteil
Vor diesem Hintergrund ist in Europa, aber auch in den USA, eine neue Diskussion zum Thema Industriepolitik aufgebrochen. Dabei geht es um die Frage, wie der Trend eines rückläufigen Industrieanteils gestoppt und möglichst umgekehrt werden kann. Dem ist eine Periode vorangegangen, in der der industrielle Schrumpfungsprozess als unvermeidliche Folge der Globalisierung gesehen wurde.
Schwellenländer übernehmen zunehmend die Sachgüterproduktion, während die alten Industrieländer sich auf wertschöpfungsintensive Dienstleistungsbereiche konzentrieren, wie Forschung und Entwicklung, Engineering, Marketing, Finanzierung usw.
Die letzten beiden Jahrzehnte waren durch eine liberale Auffassung von staatlicher Wirtschaftspolitik geprägt. Demnach sollte sich der Staat auf die Setzung von wirtschaftsfreundlichen Rahmenbedingungen beschränken, wie etwa eine niedrige Steuerbelastung, ein leichterer Zugang zu Unternehmensfinanzierungen und die Bereitstellung einer leistungsfähigen Infrastruktur.
Staatliche Stützungen, kostspielige Misserfolge
Kritisch gesehen wurden insbesondere staatliche Eingriffe in den Wettbewerbsmechanismus durch die Förderung ausgewählter Branchen oder gar Unternehmen. Tatsächlich hat die Erfahrung gezeigt, dass staatliche Maßnahmen zur Stützung unrentabler Produktionen oder zur Förderung Nationaler Champions häufig in kostspieligen Misserfolgen endeten.
Auf europäischer Ebene wurde dieses liberale Modell durch die zunehmende wirtschaftliche Integration im Rahmen der heutigen Europäischen Union gestützt. Die Schaffung eines europäischen Binnenmarkts durch die Umsetzung der vier Freiheiten (Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr) sowie die zunehmend striktere Handhabung der Regeln gegen unerlaubte staatliche Beihilfen schränkten den Spielraum für traditionelle industriepolitische Maßnahmen immer weiter ein.
Industriepolitik wurde letztlich zur Standortpolitik. Es ging darum, durch die Gestaltung günstiger Rahmenbedingungen den Wirtschaftsstandort möglichst attraktiv für bereits in einem Land tätige Unternehmen und für potenzielle Investoren aus dem Ausland zu machen. In dieser Sichtweise ist Industriepolitik ein horizontaler Ansatz, eine Querschnittsmaterie, die praktisch alle wirtschaftsrelevanten Politikfelder umfasst.
Neue Schwerpunkte, mehr europäische Koordination
Die durch die aktuelle Krise ausgelöste industriepolitische Diskussion geht nicht in Richtung Rückkehr zu alten Konzepten. Die nun explizit angestrebte Stärkung der industriellen Basis Europas verlangt allerdings veränderte Schwerpunktsetzungen, eine differenziertere Bewertung mancher wirtschaftspolitischer Grundsätze und Instrumente und vor allem die Bereitschaft zu mehr wirtschaftspolitischer Koordination und Zusammenarbeit auf europäischer Ebene.
Ein ernstes Problem bilden dabei die grundsätzlich unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Ausrichtungen zwischen den Mitgliedsstaaten, illustriert am marktwirtschaftlich-wettbewerblichen Paradigma, dem Deutschland anhängt, und der eher staatsinterventionistischen Orientierung Frankreichs.
Krisenresistenz und ökologische Herausforderungen
Neben der Erhöhung der Krisenresistenz Europas gibt es zwei weitere wichtige Anstöße für eine neue Industriepolitik. Einmal die ökologischen Herausforderungen, bei deren Bewältigung die Industrie eine zentrale Rolle spielt. Diese Rolle ist eine mehrfache: Die Industrie soll nicht nur ihre Produktionsprozesse ressourcenschonend und umweltfreundlich gestalten, die von ihr erzeugten Produkte sollen ebenfalls diesen Kriterien entsprechen, und die Industrie soll den technischen Fortschritt vorantreiben und Zukunftstechnologien bereitstellen, um die Erreichung der ambitionierten Ziele in der europäischen Klima- und Energiepolitik zu ermöglichen.
Der Marktmechanismus allein kann diese Aufgaben angesichts der involvierten erheblichen Externalitäten und betriebswirtschaftlichen Langzeitrisiken nicht bewältigen; es bedarf einer stärkeren Konzertierung zwischen staatlicher und europäischer Politik einerseits und dem industriellen Unternehmenssektor andererseits.
Konkurrenzfähigkeit gegenüber Schwellenländern
Der dritte Anstoß: Das Ziel der Stärkung der industriellen Basis Europas kann nur erreicht werden, wenn es gelingt, die Konkurrenzfähigkeit der europäischen Industrie im globalen Wettbewerb, insbesondere gegenüber Schwellenländern wie China, aber auch den USA sicherzustellen.
China betreibt massiv Industriepolitik im alten Stil mit starker Involvierung des Staates, der teilweise selbst Eigentümerfunktion ausübt, aber auch ohne diese durch die Entscheidung über die Bereitstellung von Finanzmitteln, über den Zugang zu Vorprodukten, über die Zulassung ausländischer Investoren etc. Unternehmensentscheidungen massiv beeinflusst.
Die USA entwickeln sich zu einem energieautarken Land. Dank der Förderung von Schiefergas liegen die Gaspreise bei einem Drittel des europäischen Niveaus. Amerikanische Unternehmen haben es wesentlich leichter, ihre Expansion und ihre Innovationen über den Kapitalmarkt zu finanzieren.
USA setzen auf Innovationen statt Regulierungen
Mehr In der Klimapolitik setzen die USA viel mehr auf Innovationen als auf strenge quantitative Ziele mit einem teuren bürokratischen Regulierungsregime zu deren Erreichung. Laut Dani Rodrik von der Harvard University überstieg 2009 der Betrag der vom Department of Energy für die Entwicklung grüner Technologien der Wirtschaft zur Verfügung gestellten Kredite und Zuschüsse die von Risikokapitalfirmen für diesen Sektor aufgebrachten Beträge um ein Vielfaches.
Europäische Initiativen für moderne Industriepolitik
Im Jahre 2010 legte die Kommission als eine der sieben Flagship Initiatives for Europe 2020 die Mitteilung An Integrated Industrial Policy for the Globalisation Era – Putting Competitiveness and Sustainability at Centre Stage COM(2010) 614 vor. Sie war auf längerfristig wirksam werdende Strukturänderungen im Rahmen des Europe-2020-Projekts fokussiert.
Die zentralen Handlungsfelder waren globale Wettbewerbsfähigkeit, Klimaänderung, Energie sowie Qualifikation und Wissen. Doch sollte der horizontale Ansatz um sektorspezifische Anwendungen ergänzt werden. Dabei ging es nicht primär um bestimmte Branchen, sondern um spezifische Märkte unter Berücksichtigung der gesamten Werkschöpfungskette, vom Rohstoffeinsatz über Vorprodukte bis zum Endprodukt und dessen Vermarktung.
Unter dem Eindruck der Wirtschaftsrezession folgte Im Oktober 2012 eine weitere Mitteilung mit dem Titel: Industrial Policy Communication Update – a Stronger European Industry for Growth and Economic Recovery COM(2012) 582. Sie modifiziert die erste Mitteilung durch die Einbeziehung von Maßnahmen, die auch kurzfristig positiv auf die Realwirtschaft wirken.
Jeder Industriearbeitsplatz sichert auch einen Dienstleistungsjob
Die Industrie in ihrer engen Definition trägt heute 16 Prozent zum EU-Bruttoinlandsprodukt bei, ebenso viel wie zur Beschäftigung. Dieses Bild unterschätzt allerdings das Gewicht der Industrie wesentlich. Durch laufende Auslagerungen von Nicht-Kernaktivitäten durch die Industrie sichert ein Industriearbeitsplatz zumindest einen weiteren im industrienahen Dienstleistungsbereich.
Die Industrie weist weit überdurchschnittliche Produktivitätssteigerungen aus, sie ist für 75 Prozent der Warenexporte verantwortlich, und sie ist Innovationstreiber mit 80 Prozent aller nicht-öffentlicher Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen.
Programme für sechs Märkte
Nach der Kommissionsmitteilung soll die Industriequote in der EU durch industriepolitische Maßnahmen bis 2020 auf 20 Prozent des BIP ansteigen. Das wird mit Maßnahmen zur Verbesserung des Marktzugangs im – noch immer nicht vollendeten – europäischen Binnenmarkt und auf globalen Märkten erreicht werden, durch günstigere Finanzierungsbedingungen für Unternehmen, durch beschäftigungspolitische Maßnahmen mit besonderer Betonung der Qualifikationen und durch fokussierte Sektorprogramme für die folgenden sechs Märkte:
• Fortschrittliche Herstellungstechnologien zur umweltfreundlichen Produktion
• Schlüsseltechnologien (Mikro- und Nanoelektronik, Nanotechnologie, industrielle Biotechnologie, Photonik, Materialwissenschaften, Fertigungssysteme)
• Biobasierte Produkte
• Bauwirtschaft und Rohstoffe
• Umweltfreundliche Fahrzeuge und Schiffe
• Intelligente Netze
Der zweite Teil dieser Analyse mit kritischen Bewertungen folgt morgen auf EURACTIV.de.