EU-Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit Ostafrika: Regionale Umsetzung adé

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In diesem Special Report bietet EURACTIV einen Überblick über die neuen Prioritäten der EU-Afrika-Partnerschaft und wagt einen Blick in die Zukunft. [SHUTTERSTOCK/WATSON]

Die Verständigung zwischen der EU und Kenia über die bilaterale Umsetzung des ursprünglich mit der gesamten Ostafrikanischen Gemeinschaft geplanten Wirtschaftspartnerschaftsabkommens löst zwar kurzfristig den gordischen Knoten zwischen dessen Befürwortern und Gegnern unter den afrikanischen Partnerländern, birgt aber zugleich langfristige Folgen, die über die Divergenz der Zölle gegenüber der EU hinausgeht, schreibt Frederik Stender.

Frederik Stender ist Ökonom und Experte für Handelspolitik und Fragen regionaler wirtschaftlicher Integration am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE).

Die Ostafrikanische Gemeinschaft blickt auf eine seit 1967 währende Historie. Die zwischenstaatlichen Beziehungen unter ihren Mitgliedsländern sind jedoch gleichermaßen traditionell angespannt. Ob es um Differenzen über die Ausgestaltung und Deutung von Produktstandards oder offen ausgetragenen Widerspruch zwischen nationalen wirtschaftlichen Interessen und regionalen Verpflichtungen geht: Die Vergangenheit hat immer wieder Anlässe für Handelsstreitigkeiten geboten, insbesondere zwischen Kenia, Tansania und Uganda.

Einen weiteren Konfliktherd stellt das im Oktober 2014 vereinbarte Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit der Europäischen Union (EU) dar. Dieses soll nun nicht mehr als ein bindendes Abkommen für die gesamte Region umgesetzt werden, sondern zunächst dem Prinzip „variabler Geometrie“ folgen. Dieser Kurswechsel verdeutlicht die verhärteten Fronten über das Für und Wider des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens unter den Ländern der Ostafrikanischen Gemeinschaft und birgt die Gefahr, das Gemeinschaftsgefühl noch weiter abzukühlen. Diese Entwicklung geht über bislang befürchtete interne Grabenkämpfe um Ursprungsregeln und Zölle gegenüber Drittstaaten hinaus.

Bereits seit ihrem Verhandlungsbeginn im Jahr 2002 scheiden sich an den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zwischen der EU und den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP-Staaten) die Geister. Um formale Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten nach den Regeln der Welthandelsorganisation zu reformieren, soll ein jahrzehntelanges, unilaterales Handelspräferenzsystem durch regionale Wirtschaftspartnerschaftsabkommen ersetzt werden. Letztere gewährleisten zwar eine Fortsetzung des zollfreien Zugangs für Exporte der AKP-Staaten zum Markt der EU, erfordern jedoch auch eine schrittweise Marktöffnung für EU-Importe.

Während einige Wirtschaftspartnerschaftsabkommen bereits vor Jahren in Kraft getreten sind, droht anderen eine Hängepartie. Insbesondere bei afrikanischen Partnerländern stoßen die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen auf wenig Gegenliebe. Ungeachtet voll ausgehandelter Abkommen, stocken Vertragsunterzeichnungen und Ratifizierungsprozesse vielerorts. So auch in der Ostafrikanischen Gemeinschaft.

Da die Ostafrikanische Gemeinschaft bereits die Integrationsstufe eines Gemeinsamen Markts mit (formal) einheitlichen Außenzöllen erreicht hat, sieht diese in ihren Statuten ein gemeinschaftliches Vorgehen bei Handelsabkommen mit Drittländern vor. Auch die EU bestand bislang auf eine geschlossene Umsetzung des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens mit der gesamten Region, um die erreichte Integration nicht zu gefährden. Burundi, Ruanda, Süd-Sudan, Tansania und Uganda erhalten allerdings bereits zollfreien Marktzugang zur EU im Rahmen der Everything-but-Arms-Initiative und haben damit wenig Interesse an einem reziproken Handelsabkommen.

Anders ist die Situation für Kenia. Als einziges Land der Ostafrikanischen Gemeinschaft unterhält Kenia nennenswerte Handelsbeziehungen mit der EU. Da Kenia jedoch wirtschaftlich weiterentwickelt ist als seine Nachbarn, droht dem Land die Aufhebung seines noch übergangsweise zugesagten vollständig zollfreien Zugangs zum EU-Markt. Kenia bemühte sich daher wiederkehrend um die Umsetzung eines bilateralen Wirtschaftspartnerschaftsabkommens mit der EU. Nach einem gemeinsamen Beschluss der Ostafrikanischen Gemeinschaft im Februar 2021 hat jüngst auch die EU diesem bilateralen Ansatz zugestimmt.

Für die EU gibt es strategische Gründe, vom ursprünglich regionalen Ansatz abzuweichen. Kenia ist nicht nur ein wichtiger Exporteur von Agrarprodukten, allen voran Blumen. Kenia ist auch ein aufstrebender Technologie-Markt. Das Vereinigte Königreich hat bereits ein bilaterales Handelsabkommen mit Kenia abgeschlossen, die Vereinigten Staaten entsprechende Verhandlungen unter der Trump-Regierung angestoßen. Ein bilaterales Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit Kenia würde der EU ermöglichen, ebenfalls handelspolitisch Fuß in Ostafrika zu fassen.

Die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen sind jedoch keine bloßen Handelsabkommen. Beide Seiten verbinden mit ihnen vielmehr auch wirtschaftliche Entwicklung in den AKP-Staaten, unter anderem durch günstigeren Zugang zu industriellen Vor- und Zwischenprodukten und damit der Möglichkeit einer besseren Integration in europäische Wertschöpfungsketten. Wirtschaftspartnerschaftsabkommen gehen zudem mit (mehr) Aid-for-Trade und einer engeren Kooperation bei Produktstandards einher, deren Einhaltung eines der größten Hindernisse für afrikanische Exporte in die EU ist. Zwar steht diesen positiven Aspekten auch ein gestiegener Wettbewerbsdruck gegenüber. Dennoch würde gerade das Land der Ostafrikanischen Gemeinschaft weiter „gefördert“ bzw. von den positiven Aspekten des Abkommens profitieren, das ohnehin wirtschaftlich am weitesten in der Region entwickelt ist. Die Heterogenität innerhalb der Ostafrikanischen Gemeinschaft dürfte sich damit weiter verstärken.

Gleiches gilt für das Konfliktpotenzial. Bereits heute missgönnen sich die Länder der Ostafrikanischen Gemeinschaft wirtschaftlichen Erfolg und tendieren allzu gerne zu einer Beggar-thy-Neighbour-Handelspolitik. Regionale nicht-tarifäre Handelshemmnisse dienen in wiederkehrender Routine dazu, der eigenen Wirtschaft einen Vorteil zu verschaffen. Für die Zukunft sind daher durch ein bilaterales Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zwischen Kenia und der EU eher mehr als weniger Handelsstreitigkeiten zu erwarten.

Die Verständigung Kenias mit der EU auf ein bilaterales Vorgehen, klärt zwar in erster Instanz den Konflikt innerhalb der Ostafrikanischen Gemeinschaft um das Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, ist aber zu kurz gedacht. So könnte der Kurswechsel letztlich mehr Konfliktpotenzial schüren, als dieses zu entschärfen. Langfristig droht eine Vertiefung der wirtschaftlichen Unterschiede in der Ostafrikanischen Gemeinschaft. Es ist zu befürchten, dass diese strukturelle Divergenz jene der Zölle gegenüber der EU noch übersteigt.

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