Nach der Zerstörung mehrerer europäischer Küstenabschnitte durch Ölteppiche in den neunziger Jahren, hat die Kommission ein Maßnahmenpaket zur ‚Seeverkehrssicherheit’ verabschiedet. Es soll dazu beitragen, Unfälle und Umweltverschmutzung zu vermeiden und die Folgen besser unter Kontrolle zu halten. Das Paket umfasst auch Vorschläge zur Verbesserung des Schutzes der Passagiere und der Bordbesatzungen vor Unfällen und Terrorangriffen.

Overview

Fakten:

  • 25% der Weltflotte segelt unter der Flagge eines EU-Mitgliedstaats. Insgesamt 40% der Flotte wird von EU-Unternehmen kontrolliert.
  • Fast 90% der Exportgüter und 40% der innereuropäischen Handelsgüter werden auf dem Schiffsweg transportiert.
  • Ungefähr eine Milliarde Tonnen Erdöl passieren jedes Jahr durch EU-Häfen und EU-Gewässer.
  • Zu den Unglücken der letzten Jahre in EU-Gewässern gehören die Havarien der Doppelhüllen-Öltankschiffe Erika (1999) und Prestige (2002). Bei diesen Unglücken sind jeweils 22 000 und 20 000 Öl ins Meer entwichen. Das Resultat waren umfangreiche Umweltschäden und Einbußen in der Fischerei- und Tourismusindustrie.
  • Mehr als 45% der europäischen Schiffe sind älter als 20 Jahre.
  • Jährlich werden 350 Millionen Passagiere von europäischen Schiffen befördert.
  • Jährlich verunglücken weltweit über 100 Schiffe und über 3000 Menschen kommen dabei ums Leben. 

Politische Entwicklung: 

Trotz der guten Rahmenbedingungen und internationalen Standards für Sicherheit im Seeverkehr und Umweltschutz – welche größtenteils in Abkommen der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) und der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) festgelegt sind – halten sich viele Staaten und Reeder nicht an die Vorschriften. Dadurch gefährden sie die Besatzung und die Umwelt und profitieren von unlauterem Wettbewerb.

Die Kommission hat 1993 ihre erste gemeinsame Politik zur Sicherheit im Seeverkehr verabschiedet, um sicherzustellen, dass alle Schiffe, die unter europäischer Flagge segeln, internationale Sicherheitsstandards erfüllen. 

Die Havarien der Tankschiffe Erika und Prestige haben deutlich gemacht, welche Risiken mit Schifffahrt verbunden sind und die Kommission unter Druck gesetzt, eine Reihe neuer Maßnahmen zu verabschieden, um das Risiko von Umweltverschmutzung durch Schiffe zu verringern (Erika Pakete I und II). Als Folge wurde auch die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA) gegründet. Zu den Aufgaben der EMSA gehören die Ausarbeitung und Durchführung von EU-Maßnahmen zur Sicherheit im Seeverkehr.

Trotz eines Rückgangs in der Anzahl der Schiffsunglücke bleibt ein Restrisiko bestehen und die Kommission hat am 23. November 2005 ein drittes Paket mit sieben Gesetzesvorschlägen verabschiedet, um die geltende  Gesetzgebung zu vervollständigen und zu verbessern.

Neben diesen vorbeugenden Maßnahmen hat die EU im Dezember 2006 auch eine Regelung zu Fördergeldern in Höhe von 154 Millionen Euro angenommen, die von 2007 bis 2013 der EMSA zukommen werden, um das Vorgehen der Union gegen die Verschmutzung der Meere zu verbessern. Damit soll die Agentur Mitgliedstaaten, die von Ölverschmutzung oder Verschmutzungen anderer giftiger Substanzen betroffen sind, Spezialschiffe zur Verfügung stellen können. Des Weiteren soll ein zentralisiertes Servicezentrum für Satellitenbilder eingerichtet werden, welches bei der Aufdeckung von Verschmutzungsfällen und der Identifizierung der beteiligten Schiffe helfen soll.

Issues

  • Überführung von unsicheren Schiffen:

Alle Staaten sind verpflichtet sicherzustellen, dass Schiffe, die unter ihrer Flagge segeln, internationale Sicherheitsstandards erfüllen (Flaggenstaatkontrolle). Jedoch lassen die bestehenden Abkommen den Flaggenstaaten viel Spielraum und Schiffe im internationalen Schifffahrtsverkehr können leicht von diesen Standards abweichen.

Die Kommission schlägt in ihrem dritten Paket zur Meeressicherheit vor, die Regeln der IMO zu den Verantwortlichkeiten von Flaggenstaaten für alle Mitgliedstaaten verbindlich zu machen, mit regelmäßigen Kontrollen und Bewertungen. Das Parlament unterstützt diesen Vorschlag. Die Mitgliedstaaten sind jedoch der Ansicht, dass dies zu hohe zusätzliche Kosten für ihre Verwaltungen erzeugen werde (EurActiv vom 27. März 2007). Die Kommission muss daher neue Vorschläge entwerfen (EurActiv vom 7. April 2008 und 8. April 2008). 

Außerdem will die Kommission Gesellschaften zur Klassifikation – private Organe, denen von den Mitgliedstaaten die Inspektion und Zertifikation von Schiffen unter ihrer Flagge übertragen wurde - stärker überwachen.

Es können nur Schiffe, die unter der Flagge eines Mitgliedstaates segeln, kontrolliert werden. Oft havarieren in EU-Gewässern jedoch schlecht gewartete Schiffe aus Drittstaaten. Aus diesem Grund hat die EU 1995 Hafenstaatkontrollen eingeführt, um ausländische Schiffe, die EU-Häfen anlaufen, zu kontrollieren. Des Weiteren können Schiffe, die nicht der Norm entsprechen, auf die schwarze Liste der Gemeinschaft gesetzt werden und diesen Schiffen kann der Zugang zu EU-Häfen verweigert werden.

Nach dem Verließ der Erika beschloss die EU, die Anzahl der durchgeführten Kontrollen zu erhöhen und ordnete an, dass 25% aller unter ausländischer Flagge segelnden Schiffe kontrolliert werden müssen. Diese Zufallsmethode verursacht sowohl große Kosten als auch Umstände für sichere Schiffe, die dennoch regelmäßig überprüft werden. Trotz der fünffachen Zunahme an Kontrollen gelang es unsicheren Schiffen weiterhin, die Kontrollen zu umgehen und EU-Häfen anzulaufen.

Die Kommission schlägt nun ein neues System vor, das sicherstellen soll, dass einzelne Schiffe mit 100-prozentiger Sicherheit kontrolliert werden. Das neue System berücksichtigt das Risikoprofil der Schiffe und stellt sicher, dass Hochrisiko-Schiffe häufiger kontrolliert werden. Zu letzteren zählen Passagierschiffe und Öl- bzw. Chemikalientanker, die älter als zwölf Jahre sind. Die Mitgliedstaaten sind der Meinung, dies werde teuer und die Überwachung schwierig sein. Daher haben sie ersucht, bis zu zehn Prozent der Überprüfungen unterlassen zu dürfen (EurActiv vom 12. Dezember 2006). Das Parlament hat diesen Vorschlag jedoch in einer Abstimmung der ersten Lesung im April 2007 verworfen (EurActiv vom 26. April 2007).

  • Ölkatastrophen vermeiden:

Feuer, Explosionen, Zusammenstöße und beschädigte Schiffsrümpfe gehören zu den häufigsten Unfallursachen und führen zu einer Zunahme an Ölverschmutzung. Bei kleineren Zusammenstößen und Aufgrundlaufen ist die Gefahr von Ölverschmutzungen bei Doppelhüllen-Tankschiffen bei weitem geringer als bei Einhüllen-Schiffen. Erika und Prestige waren beides Einhüllentankschiffe und als Folge der Unglücke hat die EU 2002 beschlossen, den Transport von Schweröl mit Einhüllen-Tankschiffen zu verbieten. Dies ist der erste Schritt, um bis 2010 alle Unfälle mit Einhüllen-Tankschiffen in der EU zu vermeiden. Dieser Beschluss ist Teil des IMO-Abkommens über die Verhütung der Verschmutzung durch Schiffe (MARPOL) und wurde von 130 Ländern verabschiedet. 

Trotz dieser Bemühungen stellt eine Studie, die von hochrangigen Experten der EMSA durchgeführt wurde, fest, dass der Übergang zu Doppelhüllen-Tankschiffen das Risiko für Ölverschmutzungen zwar beträchtlich senke, jedoch keine Patentlösung biete. Es blieben Verbesserungsmöglichkeiten in den Bereichen Wartung, Auskleidung und Gaserkennung.

  • Reaktion auf Unfälle zu See:

Nach einem Schiffsunglück ist die sicherste Art, Schäden und Umweltverschmutzungen zu begrenzen, die Fracht zu verlagern und Reparaturen vorzunehmen. Dies wird am besten in einem Hafen vorgenommen. Jedoch gehen Staaten, die havarierte Schiffe aufnehmen, ein finanzielles Risiko ein und die gefährden ihre Gewässer. Die entstehenden Kosten für Rettungsaktionen, Behebung von Verschmutzung, Eigentumsbeschädigung oder unterbrochene Geschäftsverkehr können enorm sein. 

Die vorgeschlagene Richtlinie über die Einrichtung eines gemeinschaftlichen Überwachungs- und Informationssystems für den Schiffsverkehr berücksichtigt sowohl die Rechte und Interessen der Küstenstaaten als auch die die der havarierten Schiffen. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, eine unabhängige Behörde zu gründen, welche nach eingehender Risikoprüfung entscheidet, ob einem Schiff geholfen werden soll. Die Richtlinie ermöglicht den Mitgliedstaaten, den Schiffen vorzuschreiben, eine bestimmte Versicherung abzuschließen, die die entstehenden Kosten und Schäden im Anlaufhafen übernimmt.

Der Vorschlag bleibt jedoch ein Streitfall zwischen den Mitgliedstaaten und dem Parlament. Die Europaabgeordneten weisen darauf hin, dass den Mitgliedstaaten kein Ermessenspielraum zugestanden werden könne, da sonst bei der Einleitung von Rettungsmaßnahmen kostbare Zeit vergeudet werde. Die Mitgliedstaaten hingegen sind nicht bereit, sich einem unabhängigen Entscheidungsorgan zu unterstellen, das ihren Küsten und Häfen derart ernsthaften Gefahren aussetzen könnte.

  • Reeder zur Verantwortung ziehen:

Im September 2005 hat die Kommission eine Reihe von abschreckenden Maßnahmen verabschiedet, die helfen sollen, Meeresverschmutzung durch Schiffe zu vermeiden. So tragen die Reeder die volle Verantwortung für Verschmutzungen, die auf Vorsätzlichkeit, Leichtfertigkeit oder grobe Fahrlässigkeit zurückzuführen sind. Die Richtlinie sieht Strafen für derartige Verstöße vor. Eine von Intertanko angeführte Koalition der Schiffsindustrie kritisierte die Richtlinie als rechtswidrig und leitete gerichtliche Schritte ein. Ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes wird für 2007 erwartet.

Die Kommission plant zusätzlich eine Richtlinie, die ein System zivilrechtlicher Haftung von Reedern bei Schädigung Dritter schaffen soll. Die abschreckende Wirkung von internationalen Abkommen ist in diesem Bereich stark begrenzt, da sie Reedern ermöglichen, ihre Haftpflicht zu umgehen. Die Kommission will ein System der unbegrenzten Haftung im Falle ernster Fahrlässigkeit schaffen und Entschädigungsgrenzen setzen, die hoch genug sind, um die meisten Szenarien abzudecken. Zusätzlich schlägt die Kommission vor, dass Reeder Versicherungen abschließen müssen, die im Falle eines Unglückes, die Entschädigung Dritter übernehmen. Der Großteil der EU-Länder lehnte diese Pläne in einer ersten Lesung des Rats über das Paket jedoch ab (EurActiv vom 7. April 2008 und 8. April 2008).

Zur besseren Sicherheit von Passagieren hat die Kommission eine Verordnung über die Haftung von Beförderern von Reisenden bei Unfällen verabschiedet. Diese sichert Reisenden, die einem Unglück ausgesetzt sind, eine Entschädigung zu, so fern sie ihre Fahrkarte in Europa gekauft haben. Die Verordnung gilt auch bei Reisen außerhalb der EU und an Bord von ausländischen Schiffen.

  • Schutz der Schiffe und Häfen vor Terrorismus:

Sowohl Schiffe und Passagiere als auch die Infrastruktur, die Umwelt und der internationale Handel sind von terroristischen Angriffen und Seeräuberei bedroht. Aus diesem Grund hat die EU 2004 einige zwingende Bestimmungen erlassen, um die Sicherheit der Schiffe und Häfen zu verbessern. Jedes Schiff, das einen EU-Hafen anlaufen möchte, muss 24 Stunden im Voraus Angaben über Sicherheit der Fracht und des Schiffs machen. Des Weiteren hat die EU im Oktober 2005 eine Richtlinie verabschiedet, die Mitgliedstaaten verpflichtet, Pläne zur Gefahrenabwehr aufzustellen und die Kommission berechtigt Kontrollen durchzuführen, um die Effektivität zu überprüfen. 

Die EU arbeitet mit den USA zusammen, um die Gefahr terroristischer Angriffe auf Containerfrachten zu minimieren. Dazu wurde im September 2004 ein Rahmenabkommen über Containersicherheit (CSI) vereinbart.

Positions

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA), der Ausschuss der Regionen (AdR) und die Konferenz der peripheren Küstenregionen Europas (KPKR) bedauerten, dass das neue Maßnahmenpaket zur verbesserten Seeverkehrssicherheit sich nicht dem ‚menschlichen Element’ der Seeverkehrssicherheit widme. Sie befürworten eine Harmonisierung der Qualifikationen der Besatzungen in der EU und die Verbesserung der Arbeitsbedingungen auf den Schiffen, um durch Müdigkeit verursachte Unfälle zu vermeiden. 

Die Regionen wollen stärker in Entscheidungen einbezogen werden, die Notliegeplätze betreffen. Der derzeitige Vorschlag sieht die Übertragung der Entscheidungsbefugnis von den örtlichen Behörden auf eine unabhängige nationale Behörde vor. Die Europäischen See- und Hafenorganisation (ESPO) weist darauf hin, dass dies „die Häfen in eine verwundbare Lage bringen wird: auf der einen Seite verlieren sie Entscheidungsmacht, auf der anderen Seite gibt es keine Garantie bezüglich von Entschädigungen für entstandene Schäden”, da der Text keine Angaben zu dem Umfang und der Art der Entschädigungen mache. ESPO und der AdR empfehlen, dass die unabhängige Behörde für ihre Entscheidungen zur Verantwortung gezogen werden kann.

Der Hauptverband der europäischen Reeder (ECSA) und die Internationale Schifffahrtskammer (ICS) unterstützen den Vorschlag zur Abschaffung der vorgeschriebenen Hafenstaatskontrollen, die vorschreiben, dass 25% aller Schiffe  kontrolliert werden, und betonen, dass dies eine gezielteren Einsatz der  Ressourcen ermögliche. Jedoch weisen sie darauf hin, dass die Kriterien für eine Zulassung oder eine Abweisung ausschließlich auf vorhergehende Kontrollen basieren sollten und nicht auf die Flagge, da Schiffe, die den Standard nicht einhalten, unter dem Schutz von „guten“ Flaggen segeln könnten. Der Verband fordert größere Nachsicht im Umgang mit schwarzen Listen vor allem für Unternehmen, die große Flotten führten.

Der Internationale Verband unabhängiger Tankereigner (INTERTANKO) protestierte gegen die Kriminalisierung und Verunglimpfung von Reedern und betonte, dass Unfälle für den Großteil der Verschmutzung verantwortlich seien.

Giuliano Gallanti, Vorsitzender der ESPO, weist auf die Schwierigkeit hin, die mit der Umsetzung der Hafensicherheitsrichtlinie in nationales Recht verbunden seien. Besonders große Bedenken äußert er hinsichtlich der Zugänglichkeit von Häfen unter den neuen Sicherheitsregeln und der Finanzierung der neuen Maßnahmen. „Der Kostenvoranschlag für die Sicherheitsvorkehrungen ist sehr hoch und große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten könnten zu Wettbewerbsverzerrungen führen“, sagte Gallanti. 

Die NGO Seas at Risk unterstreicht die Notwendigkeit von Mindeststandards für Schiffshüllen und der Stärkung der Kontrollen von alternden Doppelhüllen-Tankschiffen, deren strukturelle Integrität im Laufe der Jahre beeinträchtigt würde. 

Timeline

  • 7. Juni 2007: Der Rat erreicht eine politische Übereinkunft zu drei der sieben Gesetzgebungsvorschlägen (Überwachung von Tankern, Hafenstaatkontrollen und Unfallermittlungen).
  • 29. November 2007: Der Rat erreicht eine politische Einigung über die Vorschläge zur Stärkung Schiffsüberprüfungsorganisationen und zur Haftung der Schiffseigner bei Unfällen.
  • 16. Januar 2008: Erika-Prozess in Paris: historische Entscheidung zur Verurteilung aufgrund eines 'ökologischen Schadens' (EurActiv vom 17. Januar 2008).  
  • 7. April 2008: Dem Rat gelingt es nicht, eine Einigung über die letzten beiden Vorschläge („Flaggenstaatenpflicht“ und zivilrechtliche Haftung der Reeder) zu erreichen; die Kommission muss neue Vorschläge entwerfen (EurActiv vom 7. April 2008 und 8. April 2008).
  • 24. September 2008: Zweite Zweite Lesung im Parlament; dabei fordern die Europaabgeordneten die Regierungen dazu auf, Kommissionsvorschläge zu Flaggenstaaten und zur zivilrechtlichen Haftung der Schiffseigner anzunehmen (EurActiv vom 25. September 2008). 
  • 9. Oktober 2008: Der Rat erreicht eine Einigung über zwei Vorschläge, indem er sie deutlich abschwächt. Er schafft damit die Grundlage für eine Einigung mit dem Parlament. 
  • 8. Dezember 2008: Der Vermittlungsaússchuss zwischen Parlament und Rat erreicht eine Einigung über das dritte Paket "Seeverkehrssicherheit". Der Einigung muss nun von beiden Institutionen formell zugestimmt werden, damit die Vorschläge als angenommen gelten.