Nur wenige der wirtschaftlich stärksten ‚alten’ EU-Mitgliedstaaten beschränken auch weiterhin den Zugang zu ihren Arbeitsmärkten für Arbeitskräfte aus Osteuropa; Deutschland und Österreich sind die einzigen Mitgliedstaaten, die weiterhin verpflichtende Arbeitsvisa bis 2011 beibehalten werden.

Overview

In einem Versuch, mit den komplexen Folgen der jüngsten EU-Erweiterung von 2004 und 2007 umzugehen, haben mehrere Mitgliedstaaten der EU-15 die Freizügigkeit der Arbeitnehmer durch ‚Übergangsregelungen’ für Arbeitskräfte aus den neuen Mitgliedstaaten beschränkt.

Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist ein Grundrecht in der EU. Deshalb können die Einschränkungen nur für höchstens sieben Jahre gelten – bis Mai 2011 im Fall der Arbeitnehmer aus den Ländern, die 2004 der EU beigetreten sind, und bis 2014 für Bulgarien und Rumänien. 

Die meisten Statistiken zeigen positive wirtschaftliche Auswirkungen derjenigen Länder, die sich nicht für Beschränkungen entschieden haben. Dies führte zu einer breiteren Debatte, ob die Besorgnis der Staaten, die Einschränkungen verhängten, ungerechtfertigt war.

Issues

Freizügigkeit der Personen ist eine der im Gemeinschaftsrecht garantierten Grundfreiheiten (Artikel 39 des EG-Vertrags) und ebenfalls ein wichtiges Element der europäischen Staatsbürgerschaft.

Gemeinschaftsvorschriften über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gelten auch für die Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums (Island, Liechtenstein und Norwegen). Die relevanten Rechte werden um ein System zur Koordination der Sozialversicherung sowie der gegenseitigen Anerkennung von Abschlüssen ergänzt.

Der Beitrittsvertrag erlaubt die Einführung von ‚Übergangsbestimmungen’. In EU-Kreisen gemeinhin als „2+3+2-Jahres-Regelung“ bekannt, konnten die Mitgliedsstaaten im Mai 2006 und nochmals im Mai 2009 erklären, ob sie ihre Arbeitsmärkte für Arbeitskräfte aus den EU-8 (Polen, Litauen, Lettland, Estland, die Tschechische Republik, Slowakei, Ungarn und Slowenien) öffnen oder die Einschränkungen beibehalten wollten.

Die Beschränkungen werden in jedem Fall am 30. April 2011 fallen. Eine ähnliche 2+3+2-Regelung gilt für Arbeitskräfte aus Rumänien und Bulgarien, die am 1. Januar 2007 der der EU beigetreten sind.

In einem ersten von der Europäischen Kommission im Februar 2006 veröffentlichten Bericht heißt es, dass nur wenige Bürger aus den neuen Mitgliedstaaten tatsächlich in die EU-15 Länder kamen. Dem Bericht zufolge stellten Bürger der EU-10 weniger als 1% der Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter in allen alten EU-Ländern dar, außer in Österreich (1,4%) und in Irland (3,8%).

So haben sich die Voraussagen einiger Lager von einer ‚Flut von Immigranten’, welche die alten Mitgliedstaaten erreichen werde – ein wesentlicher Faktor für die ursprünglichen Beschränkungen – als falsch erwiesen.

Kommmission: Grenzöffnung nur positive wirtschaftliche Auswirkungen

In der Tat betonte der EU-Kommissar für Beschäftigung, Soziales und Chancengleichheit Vladimír Špidla in einer Reihe von Aussagen zwischen 2008 und 2009, dass die Länder, die Beschränkungen mit der Begründung aufrechterhielten, die Öffnung würde negative Auswirkungen auf die nationalen Volkswirtschaften haben, einen Fehler begingen. 

Laut Špidla weisen sämtlich Berichte und Studien der Kommission darauf hin, dass die mobilen Arbeitskräfte aus den neuen Mitgliedstaaten einen positiven Einfluss auf die Volkswirtschaften der Mitgliedsstaaten haben und nicht zu ernsthaften Störungen auf den Arbeitsmärkten führten.

„Es spricht wenig dafür“, so Špidla, „dass Arbeitskräfte aus den neuen Mitgliedstaaten einheimische Arbeitnehmer verdrängt oder die Löhne ernsthaft gedrückt haben – sogar in den Ländern mit der meisten Zuwanderung, obwohl es in bestimmten Bereichen gewisse, vorübergehende Anpassungsprobleme gab.“

Derartige Ergebnisse haben viele der Bedenken und Befürchtungen in der alten EU kurz vor der Erweiterung als gegenstandslos entlarvt. Wie von EurActiv Frankreich berichtet, wurde zum Beispiel der weit verbreitete Mythos vom ‚polnischen Klempner’ – einer Flut von Ostarbeitern, die den Arbeitsmarkt massiv destabilisieren würden – inzwischen als „Falschmeldung der politischen Geschichte“ widerlegt (EurActiv vom 22. Oktober 2009).

Land für Land

Die Politiken in Bezug auf die Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus den EU-8 in die EU-15-Länder lassen sich in vier Kategorien einteilen:
• Diejenigen, welche die Beschränkungen nach Mai 2009 beibehalten: Deutschland und Österreich.

• Diejenigen, welche die Beschränkungen schrittweise zwischen 2006 und 2009 aufgehoben haben: Belgien, Dänemark, Frankreich, Luxemburg und die Niederlande.

• Diejenigen, die Arbeitsmärkte offen gelassen bzw. Beschränkungen entfernt haben: Finnland, Griechenland, Irland, Italien, Portugal, Spanien, Schweden, Großbritannien.

In Bezug auf die Erweiterung vom 1. Januar 2007, die Bulgarien und Rumänien in die EU brachte, zeigten sich viele ‚alte’ Mitgliedsstaaten bei der Öffnung ihrer Grenzen zurückhaltend. Alle Länder der EU-15 mit Ausnahme von Schweden und Finnland beschlossen, für Arbeitskräfte aus Rumänien und Bulgarien den Zugang zum Arbeitsmarkt zu beschränken.

Italien überlegt, Rumänen und Bulgaren den Zugang zu erlauben, sobald ein europäischer Vertrag zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität geschaffen wird. Frankreich kündigte an, es werde beide Länder in seine Regelung zur Aufhebung der Beschränkungen aufnehmen.

Alle neuen Länder der EU-10 entschieden sich dafür, ihre Arbeitsmärkte zu öffnen – mit Ausnahme von Malta, das den Zugang beschränkt, sowie Ungarn, das den Zugang an Bedingungen knüpft.

Österreich

In Erwartung „pessimistischer“ Aussichten am Arbeitsmarkt ist Österreich neben Deutschland das einzige Land, in dem über das Jahr 2009 hinaus Beschränkungen gelten. „Wir haben noch keine besonders hohe Arbeitslosigkeit, aber die langfristige Prognose ist nicht gut”, sagte der österreichische Arbeitsminister Martin Bartenstein. Arbeitskräfte aus den 10 ehemaligen kommunistischen Staaten müssen eine Arbeitserlaubnis beantragen. Es gibt in bestimmten Bereichen auch Einschränkungen für Arbeitgeber, Arbeitnehmer nur aus Österreich zu beschäftigen.
Nach Angaben der österreichischen Bundesarbeitskammer sprach sich die Europäische Kommission gegen die österreichische Forderung einer Verlängerung aus und zeigte sich mit der Wiener Selbsteinschätzung von „erheblichen Probleme auf dem nationalen Arbeitsmarkt” nicht einverstanden. Der Ministerrat unterstützte jedoch eine Ausweitung der Beschränkung.
Die tschechische EU-Ratspräsidentschaft, die die erste Hälfte des Jahres 2009 umfasste, kritisierte die Regierungen Deutschlands und Österreichs für die Aufrechterhaltung der Beschränkungen, die sie als „ungerechtfertigt“ bezeichnete.

Belgien 

Belgien beschloss, seinen Arbeitsmarkt seit 1. Mai 2009 für die Bürger von acht osteuropäischen EU-Ländern zu öffnen. Wenige Monate vorher vereinfachte das Land den Erhalt von Arbeitsgenehmigungen im Wirtschaftsbereich, wo Arbeitsplätze schwer zu füllen sind. Dennoch müssen Rumänen und Bulgaren bis 2011 weiterhin Arbeitsgenehmigungen beantragen.

Der aktuelle belgische EU-Kommissar Karel De Gucht, ehemaliger Außenminister des Landes, unterstützt laut Reuters die Aufhebung der Arbeitsbeschränkungen und behauptete, dass Tausende Polen illegal in Belgien arbeiteten. „Der Menschenfluss würde sich nicht ändern, wenn es offiziell gemacht würde. Aber als Ergebnis würden sie Sozialabgaben und Steuern zahlen“, zitierte Reuters De Gucht.

Dänemark 
Dänemark beschloss seinen Arbeitsmarkt für die Bürger aus den zehn neuen EU-Ländern vom 1. Mai 2009 zu öffnen. Dänemark war das 12. Land der ‚alten’ EU-15, das die Beschränkungen aufhob.

Finnland 
Finnland hob alle Beschränkungen für Arbeitskräfte der acht 2004 Beigetretenen am 1. Mai 2006 auf. Davor konnten Bürger der neuen Mitgliedstaaten einen Job ohne Arbeitserlaubnis nur bekommen, wenn das Arbeitsamt niemanden vom finnischen Arbeitsmarkt fand. Es wurden keine Beschränkungen für Arbeitskräfte aus Bulgarien und Rumänien auferlegt.

Frankreich

Anfang März 2006 beschloss die französische Regierung eine schrittweise kontrollierte Aufhebung der Beschränkungen der Freizügigkeit von Arbeitskräften aus den Staaten der EU-8. Die Teilöffnung des französischen Arbeitsmarkts begann in Bereichen mit knappen Arbeitskräften (wie im Sozial- und Gesundheitswesen, Hotel- und Gaststättengewerbe, Verkehr- und Baubereich). Im Dezember 2006 wurden Bulgarien und Rumänien unter den gleichen Bedingungen zugelassen.

Am 1. Juli 2008 – ein Jahr früher als geplant – öffnete Frankreich seinen Arbeitsmarkt für Arbeitskräfte aus den 2004 beigetretenen Ländern. Dieser Schritt ging mit der Übernahme der alle sechs Monate rotierenden EU-Ratspräsidentschaft einher.

Arbeitskräfte aus Bulgarien und Rumänien sind für beschleunigte Arbeitserlaubnisse berechtigt, wenn sie sich für einen Job aus der Liste von 62 Positionen bewerben, bei denen eine Rekrutierung  problematisch ist.

In der Tat hat sich die Einstellung derart geändert, dass EurActiv Frankreich kürzlich den Mythos vom ‚polnischen Klempner’, der im französischen Referendum zur EU-Verfassung eine wesentliche Rolle spielte, als „Falschmeldung der Politikgeschichte“ bezeichnete (EurActiv vom 22. Oktober 2009). „Die vorhergesagte Flut von Ostarbeitern nach Frankreich hat nie stattgefunden“, besagt der Bericht und bemerkt, dass „Frankreich an einem hohen statistischen Defizit hinsichtlich seiner ausländischen Arbeitskräfte leidet, sodass sich jede verlässliche Angabe über die Anzahl osteuropäischer Arbeitnehmer auf französischem Boden verbietet.“

Deutschland 

Die deutsche Regierung hat ursprünglich beschlossen, die Übergangsfristen für die EU-8 bis 2009 fortzusetzen. Am 22. Oktober 2008 beschloss das Land, ebenfalls rumänische und bulgarische Arbeitskräfte vom Arbeitsmarkt abzugrenzen. Als einen Hauptgrund führte Berlin hohe Arbeitslosigkeit auf, insbesondere in den Bundesländern mit Grenzen zu Tschechien und Polen.

Allerdings stellte Deutschland zwischen 2004 und 2006 rund 500.000 Genehmigungen aus. „In der Praxis hat Deutschland so vielen Menschen Arbeit gegeben wie andere große Staaten auch“, sagte EU-Beschäftigungskommissar Vladimir Špidla im Mai 2006.

Am 25. April 2008 teilte die damalige Große Koalition mit, sie beabsichtige die Beschränkungen für mittel- und osteuropäische Arbeitskräfte bis 2011 aufrechtzuerhalten. 

Die Tschechische Republik, die während der ersten Jahreshälfte 2009 die rotierende EU-Ratspräsidentschaft innehatte, kritisierte vehement die Entscheidungen Deutschlands und Österreichs, die sie als ungerecht und bar jeglicher Beweise bezeichnete.

Griechenland
Griechenland ließ alle Beschränkungen für die 2004 Beigetretenen am 1. Mai 2006 fallen. Es führte einige Beschränkungen für Arbeitskräfte aus Bulgarien und Rumänien ein, die im Januar 2009 aufgehoben wurden.

Irland 
Irland war eines der drei Länder, das seine Arbeitsmärkte für alle neuen Mitgliedsländer der 2004-Erweiterungsrunde öffnete.

Dennoch folgte Irland der britischen Entscheidung, Übergangsmaßnahmen für Arbeitskräfte aus Bulgarien und Rumänien einzuführen, wenn auch mit Ausnahmen.

Zwischen 2004 und 2006 erreichte Irland ein Zustrom von schätzungsweise 200.000 Arbeitskräften aus Mitteleuropa. Wie EurActiv aus irischen Kreisen mitgeteilt wurde, gibt es jedoch Hinweise, dass eine bedeutende Anzahl der Arbeitsemigranten das Land aufgrund der schweren Wirtschaftskrise in den Jahren 2008 und 2009 wieder verlassen hat, insbesondere in der Baubranche, in der viele Arbeitskräfte angestellt waren.

Italien
Im Juli 2006, zwei Monate nach Vereidigung der italienischen Mitte-Links-Regierung unter dem ehemaligen EU-Kommissionspräsidenten Romano Prodi, entschied sich die Regierung für die Aufhebung der Übergangsmaßnahmen.

Sie führte in einigen Bereichen Beschränkungen für Arbeitskräfte aus Bulgarien und Rumänien ein. Arbeitsgenehmigungen sind jedoch nicht in den Bereichen Landwirtschaft, Hotel- und Gaststättengewerbe, häusliche Beschäftigung, Pflegedienste, der Baubranche, im Maschinenbau, Managerbereichen sowie für hoch qualifizierte Arbeit erforderlich.

Luxemburg 

Luxemburg hob im November 2007 seine Beschränkungen für Arbeitskräfte aus den EU-8 auf.

Luxemburg vereinfachte die Arbeitsgenehmigungsprozedur für bulgarische und rumänische Arbeitskräfte in der Landwirtschaft, im Hotel- und Gaststättengewerbe und in bestimmten Finanzbereichen.

Die Niederlande

In einem ersten Schritt, die Beschränkungen langsam auslaufen zu lassen, öffnete die niederländische Regierung am 17. September 2006 in 16 Bereichen ihren Arbeitsmarkt für Arbeitskräfte aus den EU-8-Staaten. Die Entscheidung betraf Bereiche, in denen Arbeitskräftemangel herrschte oder es bereits einen hohen Prozentsatz illegaler Arbeitnehmer gab.

In einem Schreiben an das niederländische Parlament teilte der Staatssekretär H.A.L. Van Hoof mit, dass das Land nacheinander die Barrieren auch in den anderen Bereichen aufheben werde. Er fügte hinzu, dass wenn alle Sektoren liberalisiert seien, die Regelung für Arbeitserlaubnisse vollständig fallengelassen werde.

Die niederländische Regierung hob am 1. Mai 2007 alle Einschränkungen für Arbeitskräfte aus den 2004 beigetretenen Staaten auf.

Für Arbeitskräfte aus Bulgarien und Rumänien wird eine Arbeitserlaubnis ausgestellt, soweit es in den Niederlanden oder den anderen EU-Staaten keine geeigneten Arbeitssuchenden gibt und die Arbeitgeber die Normen für Arbeitsbedingungen und Unterkunft erfüllen können.

Portugal and Spanien 
Portugal und Spanien ließen sämtliche Beschränkungen für Arbeitskräfte aus der 2004-Erweiterungsrunde am 1. Mai 2006 fallen. Zwischen 2004 und 2006 erhoben sie eine Obergrenze von 6.500 jährlichen Arbeitskräften aus allen Ländern.

Im Januar 2009 wurde eine Einschränkung für Arbeitskräfte aus Bulgarien und Rumänien aufgehoben.

Schweden 

Schweden war mit Großbritannien und Irland eines der drei Länder, die keine Einschränkungen für Arbeitskräfte aus den neuen Mitgliedstaaten auferlegten. Die gleiche liberale Haltung gilt für Bulgarien und Rumänien.

Großbritannien

Großbritannien war eines der Länder, die keine Übergangsmaßnahmen für EU-8 Arbeitskräfte einsetzten. Die Politik der offenen Grenzen führte zu einer geschätzten Arbeitsmigration von 450.000 bis 600.000 Menschen, zweieinhalb Jahre nach der 2004-Erweiterung. Diese Anzahl ist 30 Mal höher als erwartet.

Trotz der nachweislich positiven Auswirkungen der Einwanderung aus den EU-8-Staaten beschloss die britische Regierung am 24. Oktober 2006, keine ähnliche Regelung für rumänische und bulgarische Arbeitssuchende einzurichten (EurActiv vom 25. Oktober 2006).

Gemäß der angekündigten Regelung war Arbeit nur wenigen Fachkräften und 20.000 ungelernten Arbeitern in der Lebensmittelbranche und der Landwirtschaft vorbehalten. Selbstständige aus Rumänien und Bulgarien waren die einzigen, denen Arbeit in Großbritannien erlaubt wurde. 

Nächste Erweiterungswelle: Türkei im Fokus

Die Türkei hat mit 70 Millionen Bürgern fast genauso viele Einwohner wie die EU-10-Mitglieder zusammen. Ob und wenn die Türkei EU-Mitglied wird - was im aktuellen politischen Klima in sehr weite Ferne gerückt ist -, wird sie in Bezug auf die Bevölkerungsgröße an zweiter Stelle nach Deutschland stehen. 

Die Auswirkungen der aktuellen Erweiterung auf den Arbeitsmarkt sowie die Schlussfolgerungen aus der aktuellen Übergangsphase werden sicherlich einen Einfluss auf die Funktionsweise einer EU mit +28 Mitgliedern haben.

Folgende Artikel beleuchten die Aussichten des Landes auf eine EU-Mitgliedschaft, einschließlich der zu erwartenden Szenarien für den Arbeitsmarkt der Türkei:

• Europäisches Parlament: Entschließung 2009 über den Fortschrittsbericht zum Beitritt der Türkei  (März 2009)

• Karls-Universität Prag: Die Türkei und die Europäische Union: Mögliche Auswirkungen des EU-Beitritts auf Migrantenströme  (April 2009)

• Egmont Königliches Institut für Internationale Beziehungen (Belgien): Die Fähigkeit der Europäischen Union die Türkei aufzunehmen  (Dezember 2005)

Positions

„Das Recht in einem anderen Land zu arbeiten ist eine grundlegende Freiheit für alle EU-Bürger. Eine Einschränkung dieses Rechts in einem demokratischen System ist nur mit sehr guten Gründen möglich“, sagte Beschäftigungskommissar Vladimir Špidla, der einst bemerkte: „Die Freizügigkeit von Arbeitnehmern hat keine negativen Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte der EU-15 gehabt. Eigentlich haben individuelle Länder und die EU als Ganzes hiervon profitiert.“ 

Für Špidla ist die Freizügigkeit von Arbeitnehmern wichtiger als alle anderen Freiheiten der EU.

Der Stellvertreter des tschechischen Außenministers, Vladimir Müller, sagte Mitte 2009, dass die Freizügigkeit von Arbeitnehmern die wichtigste Säule des freien Marktes der EU sei.  Einschränkungen seien daher nicht mit der Lissabon-Strategie vereinbar.  Er sagte weiter, dass die Tschechische Republik daher seit Beginn der Beitrittsverhandlungen für eine vollständige Freizügigkeit plädiert habe. Dies sei der einzige Weg zu einem wettbewerbsfähigen und innovativen Europa.

Jedoch verteidigte Gerd Andres, Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, die Entscheidung Deutschlands, die Einschränkungen aufrechtzuerhalten. Er behauptete, dass der Kommissionsbericht vom Februar 2009 nicht die Auswirkungen der Übergangsphase mit einbeziehe. Auch sei die geographische Lage Deutschlands und Österreichs nicht mit der Frankreichs oder Großbritanniens zu vergleichen.  

Die Internationale Organisation für Migration (IOM) sagte, dass die einwanderungsbedingte Belastung geringer ausgefallen sei als erwartet.  Faktisch sei die IOM der Ansicht, dass insbesondere die neuen Mitgliedstaaten Zielländer für Einwanderung würden, wenn man „die zunehmende wirtschaftliche Konvergenz, das Wachstum und den verbesserte Lebensstandard“ mit in Betracht ziehe.

Der ehemalige italienische Kommissar für Wettbewerb, Mario Monti, der kürzlich von Kommissionspräsident Barroso gebeten wurde, einen Bericht über den Neubeginn des europäischen Binnenmarkts zu verfassen, kritisierte die Übergangsmaßnahmen und betonte: „Es hat keinen Zustrom gegeben, der die Aufrechterhaltung rechtfertigen würde, und die unerwartete Verbreitung komplexer nationaler Quoten und qualitativer Beschränkungen unterwandert die Lissabon-Strategie für einen flexiblen Arbeitsmarkt und mobile Arbeitnehmer.“

Timeline

 1. Mai 2004: Die EU-15 wird um acht postkommunistische Staaten (EU-8) aus Mittel- und Osteuropa sowie Malta und Zypern erweitert. Die ‚alten’ EU-Staaten konnten Arbeitsbeschränkungen einführen, die nach der 2+3+2-Regelung allmählich aufgehoben werden müssen.

• Jan. 2007: Rumänien und Bulgarien treten der EU bei. Auch für die Arbeitskräfte aus diesen beiden Staaten findet das 2+3+2-Schema Anwendung.

• 30. April 2011: Alle Arbeitsbeschränkungen für die EU-8 werden aufgehoben. 

• 1. Januar 2014: Alle Arbeitsbeschränkungen in der EU-27 werden aufgehoben. Einschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit werden bei einem EU-Beitritt neuer Länder voraussichtlich in Abhängigkeit von deren Wirtschaftsstatus.eingeführt.