Transnationale Europawahllisten: Die Gelegenheit ist jetzt

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Mit dem Sieg von Macron ist die Vertiefung der Europäischen Union zurück auf der Tagesordnung. Eine Priorität muss dabei auf der Einführung transnationaler Listen bei der Europawahl liegen, meint Manuel Müller. [dpa (Archiv)]

Mit dem Sieg von Emmanuel Macron bei der französischen Präsidentschaftswahl ist die Vertiefung der Europäischen Union zurück auf der Tagesordnung. Eine Priorität muss dabei auf der Einführung transnationaler Listen bei der Europawahl liegen.

Diese Reform bietet nicht nur einen wichtigen Hebel, um langfristig die europäische Demokratie und Öffentlichkeit zu stärken. Durch den britischen EU-Austritt bietet sich außerdem auch ein Gelegenheitsfenster, durch das transnationale Listen jetzt einfacher zu erreichen sein werden als bisher. Es lohnt sich also, sich gerade jetzt für diese Reform einzusetzen.

28 nationale Teilwahlen

Zum Vorschlag selbst: Die Wahlen zum Europäischen Parlament bestehen derzeit bekanntlich aus 28 nationalen Teilwahlen. Diese finden zwar alle mehr oder weniger gleichzeitig statt und haben auch einen gemeinsamen rechtlichen Rahmen. Jeder Mitgliedstaat hat aber ein eigenes festes Sitzkontingent, um das sich nur die jeweiligen nationalen Parteien bewerben.

Die Kandidatenlisten werden deshalb von den nationalen Parteien aufgestellt, auf dem Stimmzettel stehen die Namen der nationalen Parteien, und auch der Wahlkampf wird von den Themen dominiert, die die nationalen Parteien für interessant halten – ganz gleichgültig, ob die EU dafür tatsächlich zuständig ist oder nicht. Wenig überraschend interessieren sich deshalb auch die Medien am Wahlabend meist vor allem für das nationale Ergebnis. Aus welchen Parteien und Fraktionen sich das Europäische Parlament als Ganzes zusammensetzt, ist vielen europäischen Bürgern hingegen unbekannt.

Der Reformvorschlag

 Mit transnationalen Listen würden diese nationalen Teilwahlen um einen gesamteuropäischen Wahlkreis ergänzt. Jeder Bürger hätte bei der Europawahl dann zwei Stimmen: Die erste ginge wie bisher an die Liste einer nationalen Partei für die Besetzung des nationalen Sitzkontingents. Mit der zweiten Stimme aber würden die Bürger eine der europaweiten Listen wählen, die von den europäischen Parteien aufgestellt würden. Auf dem zweiten Wahlzettel stünden also nicht die Namen der nationalen, sondern der europäischen Parteien: die christdemokratische EVP, die sozialdemokratische SPE, die liberale ALDE usw. Die transnationalen Listen wären in jedem europäischen Mitgliedstaat identisch, und auch bei ihrer Auszählung hätte natürlich die Stimme jedes Unionsbürgers dasselbe Gewicht.

Wie viele der Sitze im Europäischen Parlament über diese gesamteuropäischen Listen besetzt werden sollten, dazu gibt es unterschiedliche Modelle. In der Europäischen Bewegung etwa kursierte Anfang der 1990er Jahre die Forderung, ein Fünftel aller Mandate über transnationale Listen zu wählen – nach heutiger Größe des Parlaments wären das 150 Sitze. Sehr viel bescheidener war ein Bericht des Europaabgeordneten Andrew Duff (LibDem/ALDE), der Anfang 2012 die Einführung von nur 25 transnationalen Parlamentssitzen vorschlug, die zu den nationalen Sitzkontingenten hinzukommen sollten.

Mehr Sichtbarkeit für die europäischen Parteien

Worin bestünden nun die Vorteile der transnationalen Listen? Ein erster wichtiger Aspekt ist symbolischer Natur: Durch den gesamteuropäischen Wahlkreis würde deutlich, dass das Europäische Parlament tatsächlich ein Organ zur Vertretung der europäischen Bürgerinnen und Bürger ist, und nicht etwa zur Repräsentation der nationalen Staatsvölker.

Konkret würde sich diese symbolische Veränderung in der besseren öffentlichen Sichtbarkeit der europäischen Parteien bemerkbar machen. Vor allem über ihre Fraktionen im Europäischen Parlament nehmen diese schon heute großen Einfluss auf die europäische Politik. Transnationale Listen würden dazu führen, dass ihre Namen endlich auch auf Stimmzetteln und Wahlplakaten erscheinen – und dass Medien und Wähler erkennen, dass man vor der Europawahl eher die europäischen als die nationalen Wahlprogramme lesen sollte. Das wiederum könnte auch die Inhalte der Wahlkämpfe beeinflussen und dazu beitragen, dass die Wahl tatsächlich zu einer europaweiten Entscheidung über die großen gemeinsamen Richtungsfragen wird.

Strukturelle Loyalität der Abgeordneten

Darüber hinaus brächten transnationale Listen aber auch einen ganz konkreten Machtgewinn für die europäischen Parteien mit sich: nämlich bei der Auswahl der Kandidaten. Zwar gilt auch im Europäischen Parlament das freie Mandat, sodass Abgeordnete bei ihrer Arbeit rechtlich nicht an Weisungen von anderen gebunden sind. Parlamentarier, die wiedergewählt werden wollen, sind aber darauf angewiesen, dass ihre Partei sie erneut auf die Wahlliste setzt. Das setzt einen starken strukturellen Anreiz zu einer Loyalität der Abgeordneten gegenüber ihrer Partei. Demokratisch ist das durchaus wünschenswert, da ja auch die Wähler nur Parteilisten, nicht einzelne Abgeordnete wählen können.

Solange die Wahllisten für die Europawahl jedoch auf nationaler Ebene aufgestellt werden, gilt auch die strukturelle Loyalität der Abgeordneten in erster Linie ihren jeweiligen nationalen Parteien. Dies schwächt nicht nur den Zusammenhalt der Fraktionen im Europäischen Parlament, sondern führt auch dazu, dass Meinungskämpfe innerhalb der europäischen Parteien oft entlang nationaler Grenzen ausgetragen werden – und nicht, wie innerhalb nationaler Parteien üblich, entlang weltanschaulicher Flügel.

Transnationale Listen, die von den europäischen Parteien aufgestellt werden, würden das ändern. Kandidaten, die darauf antreten wollen, müssten sich nicht nur national, sondern europaweit um die Unterstützung ihrer Parteifreunde bemühen. Sie wären deshalb strukturell einer gesamteuropäischen Programmatik verpflichtet. Transnationale Wahllisten sind insofern die logische Fortsetzung der Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten, die bislang als einzige politische Akteure von den europäischen Parteien nominiert werden.

Wahlgleichheit

Und schließlich könnten transnationale Wahllisten auch noch ein Hebel sein, um mit einem weiteren Ärgernis aufzuräumen, das die Legitimität der Europawahlen bis heute einschränkt: nämlich das je nach Land ungleiche Gewicht der abgegebenen Stimmen.

Diese Ungleichheit hat zwei Ursachen, die sich beide aus den festen nationalen Sitzkontingenten ergeben. Die erste Ursache ist der Grundsatz der „degressiven Proportionalität“, nach dem größere Staaten zwar mehr Sitze erhalten als kleinere, kleinere aber mehr Sitze pro Einwohner. Eine Stimme, die in einem kleinen Land abgegeben wird, beeinflusst das Gesamtergebnis deshalb stärker als eine Stimme in einem großen Land. Die zweite Ursache ist, dass die Größe der nationalen Sitzkontingente nicht an die Wahlbeteiligung angeglichen wird. In einem Land mit niedriger Wahlbeteiligung zählt die einzelne Stimme deshalb mehr als in einem Land mit höherer Beteiligung. Im Ergebnis verzerren diese Ungleichheiten das Ergebnis der Europawahl und führten zum Beispiel dazu, dass die europäische Partei, die 2014 die meisten Stimmen holte, im Europäischen Parlament nur die zweitstärkste Fraktion stellt.

Volle formale Legitimität

Für die transnationalen Listen würde hingegen ein strikter Gleichheitsgrundsatz gelten: Jede Stimme, egal wo in der EU sie abgegeben würde, wäre tatsächlich gleich viel wert. Idealerweise würde man bei der Sitzverteilung zunächst die Mandate berücksichtigen, die die europäischen Fraktionen bereits über die nationalen Listen gewonnen haben, und die transnationalen Listen dann für einen Verhältnisausgleich nutzen. Dadurch könnte man für die nationalen Sitzkontingente das Prinzip der degressiven Proportionalität beibehalten; für die Stärke der einzelnen Fraktionen aber wäre allein das Verhältnis der transnationalen Zweitstimmen ausschlaggebend. Wie das im Einzelnen aussehen könnte, habe ich an anderer Stelle ausführlicher beschrieben.

Diese Herstellung einer strikten Stimmgleichheit ist für die europäische Demokratie zwar eher von formaler als von praktischer Bedeutung. Sie würde aber all jenen EU-Kritikern den Wind aus den Segeln nehmen, die das ungleiche Stimmgewicht als liebstes Argument verwenden, um dem Europäischen Parlament die volle Legitimität abzusprechen. Und das wiederum würde die Chance erhöhen, künftig Mehrheiten für eine weitere Stärkung des Parlaments zu erreichen.

Die letzten Anläufe zur Wahlrechtsreform

Mehr formale Legitimität für das Parlament, mehr Einfluss für die europäischen Parteien, eine bessere öffentliche Debatte im Wahlkampf und klarere europäische Richtungsentscheidungen durch die europäischen Bürger: Es wird nur wenig andere Reformen geben, durch die sich mit einem Schlag so viel für die europäische Demokratie erreichen lässt. Trotzdem mussten die Befürworter transnationaler Listen in den letzten Jahren einigen Frust ertragen. Denn obwohl der Vorschlag bereits seit langem in der politischen Debatte präsent ist, sind alle Versuche zu einer entsprechenden Änderung des Europawahlrechts bislang gescheitert.

Den vorletzten Anlauf dazu machte der Verfassungsausschuss des Europäischen Parlaments 2012 mit seinem oben schon erwähnten Duff-Bericht. Dieser kam letztlich jedoch nicht zur Abstimmung, da die Ablehnung unter Christdemokraten, Nationalkonservativen, Rechtspopulisten und Linken zu groß war. Stattdessen verabschiedete das Europäische Parlament 2015 mit den Stimmen der Großen Koalition einen anderen, abgeschwächten Entwurf zur Wahlrechtsreform, in dem transnationale Listen nur noch als vage Möglichkeit für die Zukunft enthalten waren. Jo Leinen (SPD/SPE), einer der Autoren dieses abgeschwächten Entwurfs, erklärte in einem Interview, transnationale Listen blieben zwar ein Ziel, aber nicht schon für die Europawahl 2019.

Und selbst so zeigte der Ministerrat, der die Reform des Europawahlrechts einstimmig beschließen muss, bislang große Skepsis gegenüber dem Parlamentsvorschlag. Die Wahlrechtsreform liegt derzeit deshalb auf Eis. Ob es noch in dieser Legislaturperiode zu einer Entscheidung darüber kommt, ist ungewiss.

Brexit als Chance

Zuletzt ist jedoch wieder Bewegung in die Angelegenheit geraten – denn eines der Hindernisse, die der Einführung transnationaler Listen bislang im Weg standen, könnte plötzlich entfallen. Ungeklärt war nämlich stets die Frage, wo eigentlich die zusätzlichen Parlamentssitze für die transnationalen Listen herkommen sollten: Art. 14 EU-Vertrag begrenzt die Zahl der Abgeordneten auf 751 und schreibt gleichzeitig vor, dass jedes Land mit mindestens sechs Sitzen vertreten sein muss. Man hätte das heutige Parlament also weder einfach um die transnationalen Sitze erweitern noch die nationalen Sitzkontingente der Mitgliedstaaten entsprechend reduzieren können. Gesamteuropäische Listen wären nur mit einer Vertragsreform möglich gewesen.

Ende März aber hat Großbritannien offiziell seinen Entschluss erklärt, aus der Europäischen Union auszutreten – und damit werden voraussichtlich schon 2019 die 73 Sitze im Europäischen Parlament frei, die bislang von britischen Abgeordneten eingenommen werden. Was könnte man Besseres damit tun, als sie künftig über transnationale Listen besetzen zu lassen?

Italien und Frankreich sind dafür – und Deutschland?

Die italienische Regierung hat vor zwei Wochen jedenfalls einen entsprechenden Vorschlag im Ministerrat eingebracht, und auch Emmanuel Macron unterstützt diese Idee in seinem Wahlprogramm. Gewiss: Bis zur Einstimmigkeit unter den 27 Regierungen ist es noch ein weiter Weg. Aber wenn die großen Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament in dieser Frage an einem Strang ziehen, gibt es erstmals eine echte Chance für die Reform.

Entscheidend könnte also sein, wie sich die deutsche Bundesregierung positioniert – und das Zeitfenster dafür ist jetzt geöffnet. Werden wir die große proeuropäische Mobilisierung, die der Pulse of Europe in den letzten Wochen erreicht hat, nutzen können, damit dieser konkrete Schritt in Richtung einer demokratischeren Europäischen Union endlich Wirklichkeit wird?

 

Manuel Müller ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Humboldt-Universität zu Berlin. Eine frühere Version dieses Artikels erschien auf seinem Blog „Der (europäische) Föderalist“