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29/09/2016

Solidarité: Was der europäische Bündnisfall für Frankreich und die EU bedeutet

EU-Innenpolitik

Solidarité: Was der europäische Bündnisfall für Frankreich und die EU bedeutet

Frankreichs Verteidigungsminister Jean-Yves Le Drian und EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini.

Foto: dpa

Wenn die europäische Beistandsklausel nicht toter Buchstabe sein soll, muss sich die rhetorische Solidarität der EU-Partner auch in einer Solidarität der Tat niederschlagen.

Zum ersten Mal in der Geschichte der europäischen Integration hat ein EU-Staat den europäischen Bündnisfall ausgerufen. Frankreich aktivierte nach den Anschlägen vom 13. November in Paris Artikel 42 Absatz 7 des EU-Vertrags: „Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung.“

Einer für alle – dieser Grundsatz basiert auf dem Prinzip der kollektiven Selbstverteidigung nach Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen. Dem EU-Vertragswerk war die so genannte Beistandsklausel in der langen Reformdekade der 2000er Jahre hinzugefügt worden, als die EU einer Dauerbaustelle glich. Die Wurzeln der europäischen Beistandsklausel reichen allerdings bis zu den Anfängen der europäischen Integration.

Die langwierige Geschichte der Beistandsklausel

Als in den 1950er Jahren die Idee einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft gescheitert war, einigte man sich als Ersatzlösung auf die Einbindung der Bundesrepublik Deutschland und Italiens in die Westeuropäische Union (WEU), einen kollektiven Beistandspakt, der außerdem aus Frankreich, Großbritannien und den Benelux-Staaten bestand. Die WEU enthielt eine Beistandsklausel, die allerdings gleich nach ihrem Entstehen in einen jahrzehntelangen Dornröschenschlaf fiel. Dies lag daran, dass die operativen Kapazitäten der WEU vollständig der NATO unterstellt wurden, welche fortan bestimmend für Fragen der Verteidigung und der militärischen Solidarität in Europa sein sollte. Bis zum Ende des Kalten Krieges waren alle EG-Staaten mit Ausnahme von Irland auch Mitgliedstaaten der NATO.

Nach dem Ende der Blockkonfrontation wurde die WEU im Vertrag von Maastricht als „integraler Bestandteil“ und als Verteidigungskomponente in die EU integriert. Unmissverständlich wurde jedoch auch fixiert, dass die europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität „Mittel zur Stärkung des europäischen Pfeilers der Atlantischen Allianz“ sein solle. Somit war die militärische Solidarität im Rahmen der EU immer an eine atlantische Fessel gebunden.

Außerdem sollte die WEU „den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt” lassen. Diese Klausel bezog sich damals auf das neutrale Irland. Mit dem Beitritt von Österreich, Finnland und Schweden 1995 fand die ”irische Klausel” dann auch Anwendung auf diese neutralen bzw. bündnisfreien Staaten.

Militärische Beistandspflicht mit Fußangeln

Auch im Vertrag von Lissabon finden sich die beiden Relativierungen der europäischen Beistandspflicht, die Neutralitäts- und die NATO-Klausel, denn die transatlantische Allianz bleibt für ihre Mitgliedstaaten, ”weiterhin das Fundament ihrer kollektiven Verteidigung und das Instrument für deren Verwirklichung” (Artikel 42 Absatz 7 EU-Vertrag).

So ging man bisher auch davon aus, dass die europäische Beistandsklausel – wenn überhaupt – von einem der neutralen Staaten aktiviert würde. Der schwedische Oberbefehlshaber stellte vor nicht allzu langer Zeit fest, dass sich das Land maximal eine Woche lang eigenständig gegen einen Angriff verteidigen könne und explizit auf die Beistandsklausel setze. Und die ehemalige Verteidigungsministerin Karin Enström betonte, dass Schweden, obwohl es an der militärischen Bündnisfreiheit festhält, bei einer potentiellen russischen Invasion auf die Solidarität seiner Partnerstaaten zähle. Auch im Falle des Nicht-NATO-Mitglieds Zypern, das nach wie vor im Clinch mit der Türkei liegt,  war eine praktische Relevanz der EU-Beistandsklausel potentiell denkbar. Für alle anderen galten mehr oder weniger offen das NATO-first-Prinzip und die Option, Artikel 5 des NATO-Vertrags und damit den NATO-Bündnisfall in Gang zu setzen. Warum, so ist zu fragen, aktivierte Frankreich dennoch die europäische Beistandsklausel?

Warum geht Frankreichs Beistandsruf nach Europa?

Die französische Entscheidung ist zunächst einmal vor dem globalen Hintergrund zu sehen: Eine Aktivierung des NATO-Bündnisfalls wäre von Russland, auf dessen Hilfe Frankreich in Syrien, aber auch im UN-Sicherheitsrat baut, unweigerlich als konfrontativer Akt gesehen worden. Eine Involvierung der NATO könnte sich zudem als Störfaktor für die Koalition auswirken, die sich gegen den so genannten Islamischen Staat gebildet hat und aus westlichen, aber auch arabischen Staaten besteht.

Hinzu kommt, dass Frankreich trotz der Rückkehr in die NATO, die unter dem ehemaligen Präsidenten Nicolas Sarkozy vollzogen wurde, einer der letzten Rufer nach einer eigenständigen europäischen Verteidigungsidentität bleibt. „Europe de la défense“, ein Europa der Verteidigung soll den alten französischen Traum der „Europe puissance“, einer Weltmacht EU-ropa, befördern und somit möglicherweise auch der moribunden Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik wieder Leben einhauchen.

Mit den hohen militärischen Ambitionen, die Frankreich nach wie vor für den Kontinent und für die EU als globalen Sicherheitsakteur verfolgt, ist auch zu erklären, dass sich Staatspräsident François Hollande für ein Instrument der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und nicht für die Solidaritätsklausel des Vertrags von Lissabon (Artikel 222 Vertrag über die Arbeitsweise der EU) entschied. Während sich die Beistandsklausel auf einen „bewaffneten Angriff auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats“ bezieht, greift die Solidaritätsklausel im Falle eines Terroranschlags und wäre demnach eigentlich die passendere Option (so ist durchaus umstritten, ob es sich bei den Pariser Anschlägen um einen bewaffneten Angriff im völkerrechtlichen Sinne handelt). Dass Frankreich dennoch auf die Beistandsklausel zurückgreift, die im Übrigen ein bilateraler Mechanismus ist, der die europäischen Institutionen weitgehend außen vor lässt, weist schon in die Richtung der Wünsche, die Paris damit verbindet.

”Alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung”

Verteidigungsminister Jean-Yves Le Drian machte unmissverständlich klar, dass Frankreich nicht alles alleine stemmen könne. Die französische Militärmacht setzt auf Entlastung durch die europäischen Partner, nicht nur in Syrien und im Irak, sondern auch in der Sahel-Region oder der Zentralafrikanischen Republik, die die Europäer bisher nur zu gerne der französischen, tendenziell überforderten Ordnungsmacht überließen. Frankreichs Rufe nach Unterstützung verhallten lange Zeit ungehört.

Dass alle EU-Staaten Paris einstimmig ihren Beistand zusicherten, wie die Hohe Vertreterin Federica Mogherini betonte, ist in diesen Tagen der Zerrissenheit um Flüchtlingsquoten und Grenzzäune eine eigene Meldung wert und ein symbolträchtiges politisches Signal europäischer Geschlossenheit. Entscheidend ist nun, ob diese Einigkeit nachhaltig trägt oder sich darauf beschränkt, bereits Zugesagtes mit Nachdruck zu wiederholen wie etwa im Falle Deutschlands mit dem bereits geplanten stärkeren Engagement der Bundeswehr in Mali. Klar ist: Wenn die europäische Beistandsklausel nicht toter Buchstabe sein soll, muss sich die rhetorische Solidarität der EU-Partner auch in einer Solidarität der Tat niederschlagen.

Die Autorin

Dr. Carolin Rüger, Institut für Politikwissenschaft und Soziologie an der Universität Würzburg und Mitglied im Rednerdienst Team Europe der Europäischen Kommission. Die Autorin forscht und lehrt vor allem zur Außenpolitik der EU. Kürzlich veröffentlichte sie zusammen mit Prof. Dr. Gisela Müller-Brandeck-Bocquet das Buch „Die Außenpolitik der EU“ (De Gruyter Oldenbourg 2015).

Eine ausführliche Version dieses Beitrags erschien in Knodt, Michèle/Tews, Anne (Hrsg): Solidarität in der EU (Nomos 2014).