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25/09/2016

Plädoyer für eine Europäische Asylagentur

EU-Innenpolitik

Plädoyer für eine Europäische Asylagentur

Nach Angaben des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR kamen zwischen dem 1. Januar und dem 30. April dieses Jahres mehr als 2800 Flüchtlinge über die Exklaven oder über das Meer nach Spanien.

CC-BY-SA 4.0 - Wikiolo

Eine Europäische Asylagentur mit umfassender Zuständigkeit für die Aufnahme von Flüchtlingen und die Durchführung der Asylverfahren wäre kostengünstiger und gerechter als das bisherige System mit einzelstaatlichen Asylverfahren – so plädiert eine aktuelle Studie des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW).

Einfache Antworten haben in der Flüchtlingskrise Hochkonjunktur. Dem starken Zustrom von Flüchtlingen solle durch „Obergrenzen“ und „Grenzschließungen“ begegnet werden. Andere setzen auf Quoten, mit deren Hilfe schutzsuchende Menschen über Europa verteilt werden. Das Problem all dieser Lösungen ist, dass diese offene Grenzen innerhalb Europas gefährden. Dies gilt ganz offensichtlich für den Ansatz, die Grenzen „einfach“ dicht zu machen. Lückenlos überwachte Grenzen sind ein kostspieliges Hindernis für den europäischen Handel und gefährden letztlich den europäischen Wohlstand. Aber auch eine Quote wird für sich alleine nicht funktionieren. Solange die Aufnahmebedingungen zwischen den EU-Staaten so dramatisch unterschiedlich sind wie derzeit, solange werden die Flüchtlinge selber sich der Quote widersetzen, so dass auch eine Quotenverteilung durch strikte Grenzkontrollen überwacht werden müsste.

Wo aber liegt eine überzeugende Lösung? Die Offenheit der europäischen Grenzen wird sich vermutlich nur dann sichern lassen, wenn die EU endlich auch in der Asylpolitik eine wirklich europäische Lösung findet, die weit über einen einfachen Quotenansatz hinausgeht. Das Mannheimer Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) hat dazu eine Europäische Asylagentur (EAA) vorgeschlagen. Die EAA wäre für alle EU-Staaten mit umfassender Zuständigkeit für die Aufnahme von Flüchtlingen und die Durchführung der Asylverfahren ausgestattet. Menschen, welche eine europäische Grenze schutzsuchend überqueren, würden von der aus dem Brüsseler Haushalt finanzierten Agentur versorgt, die ein flächendeckendes Netz von Aufnahmestrukturen in der gesamten EU schaffen würde.

Die Übernahme der Verantwortung für Flüchtlinge über die gesamte Dauer des Asylverfahrens hätte vielfältige Vorteile: Die Asylverfahren würden billiger und die Lastenteilung gerechter als im bisherigen System, das den EU-Staaten völlig unterschiedliche Lasten aufbürdet. Die Kosteneinsparungen ergeben sich aus der Tatsache, dass die europäischen Fallmanager die Verfahren mit einer viel höheren Spezialisierung vorantreiben könnten. Asylsachbearbeiter in den einzelnen EU-Staaten sind mit Flüchtlingen ganz unterschiedlicher Herkunft konfrontiert. Sie haben hohe Einarbeitungskosten, um den regionalen und nationalen Hintergrund eines Asylantrags zu bewerten. Im Unterschied dazu wären EU-Fallmanager aufgrund der hohen gesamteuropäischen Zahlen hochspezialisiert. Dadurch könnten die Verfahrensdauern und die Kosten erheblich reduziert werden, gemäß der Abschätzung der ZEW-Studie um 16 bis 40 Prozent. 

Der weitere entscheidende Vorteil eines europäischen Verfahrens: Der heutige Wettbewerb um die schlechtesten Aufnahmebedingungen wäre zu Ende. Im heutigen System kann jeder EU-Staat durch miserable Bedingungen Flüchtlinge abschrecken und dadurch die Lasten auf andere EU-Staaten abwälzen. Länder wie Deutschland, die sich an diesem Wettbewerb nach unten nicht beteiligen, müssen im Status quo die Kosten des europäischen Flüchtlingsproblems tragen. Ethisches Fehlverhalten wird somit finanziell belohnt. Diese Anreize führen derzeit zu einem massiven Trittbrettfahren. Gemessen an einer Quoten-Aufteilung, bei der die Aufnahmekapazität unter anderem nach der Größe eines Landes, seinem Bruttoinlandsprodukt in absoluten Zahlen sowie der Höhe der Arbeitslosigkeit berechnet wird, gibt es extreme Unterschiede bei der tatsächlichen Aufnahme. Während Länder wie Deutschland oder Schweden das Zwei- bis Dreifache ihrer rechnerischen Quote aufnehmen, liegt die Aufnahme in den osteuropäischen EU-Staaten unter fünf Prozent der eigentlich auf sie entfallenden Quote, für manche Länder wie Slowenien oder die Slowakische Republik sogar nur bei einem Prozent der Aufnahmekapazität.

Mit einer EAA wäre dieses unfaire Trauerspiel der europäischen Integration zu Ende. Die Kosten der Verfahren würden aus dem EU-Haushalt getragen. Die Aufnahmebedingungen wären überall in der EU gleich, weil die EAA in allen 28 Staaten für die Versorgung und die Asylverfahren verantwortlich wäre. Nur mit einer EAA könnte auch die Verteilung der Flüchtlinge im Sinne einer Quotenlösung verwirklicht werden. Die Flüchtlinge würden nicht länger durch miserable Bedingungen aus Süd- oder Osteuropa vertrieben. Sie hätten aber auch nicht länger eine Chance, sich ihr Aufnahmeland selber auszusuchen. Die EAA würde über die Verteilung der Menschen auf die Aufnahmeeinrichtungen in der ganzen EU entscheiden. Und nur am zugewiesenen Ort bestünde dann auch ein Recht auf irgendwelche Hilfen und ein Asylverfahren.

Die ZEW-Studie rechnet zudem vor, dass die Kosten der EAA – sogar für die hohen Zahlen des Jahres 2015 – ohne weiteres tragbar wären. Der EU-Haushalt müsste um jährlich 30 Milliarden steigen. Verteilt auf alle EU-Staaten ist die Zusatzlast überschaubar und bewegt sich in einer Größenordnung von zwei Promille des europäischen Sozialprodukts. Natürlich wären mit der europäischen Lösung Umverteilungseffekte verbunden. Länder wie Deutschland, Österreich, Schweden und Dänemark würden entlastet. Länder wie Polen oder Spanien würden belastet. In einer verantwortungsvollen Perspektive mit Weitblick sollten sich jedoch alle EU-Staaten als Gewinner einer solchen Lösung betrachten. Europa würde seine Handlungsfähigkeit unter Beweis stellen, die Effizienz in der Bereitstellung eines wichtigen öffentlichen Gutes steigern und nicht zuletzt die Binnengrenzen offen halten. In einem solchen Szenario gibt es eigentlich keine Verlierer.

Prof. Dr. Friedrich Heinemann leitet den Forschungsbereich Öffentliche Finanzen am Mannheimer Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) und ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Heidelberg.

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