Mehrheitsentscheidungen in der EU sind keine leere Drohung

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Eine qualifizierte Mehrheit von 20 Mitgliedern – darunter Bundesinnenminister Thomas de Maizière (li.) und sein luxemburgischer Amtskollege Jean Asselborn – stimmten im Rat für den Vorschlag der EU-Kommission über die Verteilung von 120.000 Flüchtlingen. [Rat der Europäischen Union]

Letzte Woche hat der Rat mit qualifizierter Mehrheit über die Verteilung von Flüchtlingen entschieden. Mehrheitsentscheidungen bei politisch brisanten Fragen sind offenbar keine leere Drohung – nicht die Nuklearwaffe, die nie zum Einsatz kommt. Das ist gut so, meint SWP-Expertin Barbara Lippert.

Der slowakische Ministerpräsident Fico verlor die Fassung, als die EU-Innenminister am Dienstag letzter Woche Regelungen zur Umsiedlung von 120.000 Flüchtlingen in der EU beschlossen. Er wolle sich nicht an „dieses Diktat“ des Rats halten, weil dieser Länder mit anderer Meinung einfach niedergewalzt habe. Eine qualifizierte Mehrheit von 20 Mitgliedern hatte im Rat für den Vorschlag der Kommission gestimmt. Ungarn, Rumänien, Tschechien und die Slowakei votierten dagegen, Finnland enthielt sich, und Großbritannien, Irland sowie Dänemark hielten sich gemäß ihrem Opt-out aus diesem Politikfeld heraus.

Seit dem Lissabonner Vertrag werden Rechtsakte im Bereich der Asyl-, Einwanderungs- und Visapolitik überwiegend im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens erlassen und im Rat mit qualifizierter Mehrheit (Artikel 16 EUV) beschlossen. In der Praxis und auch in anderen Politikfeldern kommt es aber im Rat weiterhin selten – bei nicht mehr als 20 Prozent der Fälle – zu Mehrheitsabstimmungen. Das Bemühen um Einstimmigkeit hat Vorrang und gelingt auch oft, denn die Option, mit Mehrheit zu entscheiden, bezweckt keine Majorisierung kleiner oder eigenwilliger Mitglieder. Dass eine Mehrheitsentscheidung eine reale Option ist, soll in erster Linie den Druck erhöhen, Kompromisse zu erzielen.

Lissabonner Entscheidungsverfahren haben sich bewährt

Aufgrund der immer weiter auseinanderliegenden Interessen, der länderspezifischen Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungskraft und der jeweiligen innenpolitischen Zwänge der immerhin inzwischen 28 Mitgliedstaaten wird es aber objektiv immer schwieriger, substantielle Entscheidungen einvernehmlich zu treffen. Die Vertragsänderungen von Amsterdam über Nizza bis Lissabon erfolgten nicht zuletzt im Horizont der Erweiterungsrunden, als die Zahl der Mitglieder von 15 auf 28 wuchs. Um die Handlungsfähigkeit der erweiterten EU zu sichern und deren Legitimität zu verbessern, wurde auf den Regierungskonferenzen hart um die Modalitäten der Beschlussfassung gerungen. Es ging um Machtfragen.

Alle waren sich der Zumutungen bewusst, die Mehrheitsentscheidungen im Lichte der Souveränitätsabgabe für unterlegene Länder bedeuten können, und so wurde die Latte für Qualifizierte Mehrheitsentscheidungen (QMV) hoch gelegt: Für eine sogenannte doppelte Mehrheit werden heute 55 Prozent der Mitgliedstaaten (derzeit 16) benötigt, sofern diese mindestens 65 Prozent der Bevölkerung ausmachen. Die Sperrminorität liegt demnach bei 35 Prozent der Bevölkerung und ist von mindestens vier Mitgliedstaaten zu erbringen. Es besteht ferner die Möglichkeit, zum Schutz nationaler Interessen die sogenannte Ioannina-Klausel anzurufen, um bei knappen Mehrheiten ein aufschiebendes Veto einzulegen.

Bei der jetzigen Entscheidung kam diese Rückfalloption nicht zum Zuge. Naheliegender wäre es gewesen, dass einer der opponierenden Staaten gemäß der bis zum 31. März 2017 geltenden Übergangsbestimmung eine Abstimmung auf der Grundlage des Nizza-Vertrags beantragt hätte, der eine teils günstigere Stimmengewichtung für kleinere Länder vorsah. Aber selbst wenn das bevölkerungsreiche Polen die Koalition der Neinsager unterstützt hätte, hätte eine qualifizierte Mehrheit nicht vereitelt werden können.

Alles in allem haben sich die Lissabonner Entscheidungsverfahren bewährt. Sie haben keine festen Lager von Abstimmungsverlierern und -gewinnern produziert. Auch unter den Lissabonner Regeln wird im EU-Alltag gerade Deutschland relativ häufig im Rat überstimmt.

Mit dem seltenen Griff nach der Mehrheitsentscheidung vermied der Rat der Innenminister, das Dossier an den Europäischen Rat als die letzte politische Instanz hochzureichen. Denn dort wäre nur eine einstimmige politische Richtungsentscheidung möglich gewesen, die aber nicht in Sicht war. Die vier ostmitteleuropäischen Regierungen lehnten konsequent das ab, was sie als den Einstieg in einen Automatismus verbindlicher Quoten für die Verteilung von Flüchtlingen ohne jegliche Deckelung ansahen.

Aus Rücksicht auf diese Vorbehalte ist im Beschluss weder von „verbindlichen“ noch von „freiwilligen“ Quoten die Rede. Aber diese Auslassung sahen die vier nicht als akzeptable Kompromissformel an. Die Konstellation war für sie auch deshalb ungünstig, weil Deutschland aufgrund seiner eigenen massiven Präferenzen als Vermittler weitgehend ausfiel und zudem einen engen Schulterschluss mit der Kommission und der luxemburgischen Präsidentschaft eingegangen war.

EU muss für Einhaltung selbst gesetzter Regeln sorgen

Die Unzufriedenheit der vier Länder ist verständlich, dennoch ist es müßig darüber zu streiten, ob besseres Verhandlungsgeschick der Kommission oder vermittelnde Mitgliedstaaten den Zusammenstoß hätten verhindern können. Die Mehrheitsentscheidung des Rats stützt sich auf Artikel 78 (AEUV), der ausdrücklich Bezug nimmt auf eine Notlage in einem oder mehreren Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen. Außerdem stützt er sich auf Artikel 80 AEUV, der den Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeit unter den Mitgliedstaaten im Bereich von Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung festschreibt, einschließlich der finanziellen. Dem haben sich alle Mitgliedstaaten verschrieben, auch die, die bei Abstimmungen unterliegen. Und so ist nicht das Abstimmungsergebnis ein Beweis für den schwindenden Zusammenhalt in der EU, sondern die Art, wie die identitätspolitisch aufgeladene Kontroverse ausgetragen wurde. Gerade wenn nationale Interessen so forciert aufeinanderprallen, wie jüngst im Rat, braucht es eine ebenso profilierte wie umsichtige Europäische Kommission, die über die selbst gesetzten Spielregeln der EU wacht und ihre Vorschläge am Gesamtinteresse der Union ausrichtet. Dann können auch Qualifizierte Mehrheitsentscheidungen große politische Akzeptanz finden.

Die Autorin

Barbara Lippert ist Forschungsdirektorin der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Sie forscht u.a. zu Grundsatzfragen der europäischen Integration. Die SWP berät Bundestag und Bundesregierung in allen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik. Der Artikel erscheint auf der SWP-Homepage in der Rubrik „Kurz gesagt“.