Ein europäischer Rüstungshaushalt im rechtsfreien Raum

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Rüstungsinvestitionen sollen in der EU künftig stärker vergemeinschaftet werden. [© Bundeswehr (CC BY-ND 2.0)]

Der Weg, sich als globaler Akteur in der Riege der Großmächte zu etablieren, führt für die EU nur über den Aufbau eines schlagkräftigen Militärapparats, so zumindest die aktuell vorherrschende Sichtweise in Brüssel.

Allerdings wurde dessen Ausbau viele Jahre lang von Großbritannien aus Sorge um seine militär- und machtpolitische Beinfreiheit blockiert. Dies erklärt auch, weshalb der bevorstehende Brexit von vielen Militärpolitiker*innen eher als Chance denn als Problem begriffen wird.

Tatsächlich ging es nach dem Referendum Schlag auf Schlag: Unter deutsch-französischer Führung und auf Grundlage einer neuen Globalstrategie (EUGS) wurde eine Reihe von Initiativen vorangetrieben, die bislang von Großbritannien blockiert worden waren. Doch seit dem Referendum scheint die Kommission bereit, „sich in einem bisher nicht gekannten Ausmaß in der Verteidigung zu engagieren (…) mit dem Ziel, eine Verteidigungsunion aufzubauen.“ Das Kronjuwel dieses militaristischen Maßnahmenpakets soll die erstmalige Einrichtung eines milliardenschweren EU-Rüstungshaushaltes werden. Von den vielen Problemen, die das Vorhaben aufwirft, soll im Folgenden vor allem der Frage nachgegangen werden, ob der „Europäische Verteidigungsfonds“ (EVF) überhaupt legal wäre.

Milliarden für die Rüstung

Ende November 2016 legte die Kommission mit dem ‚Verteidigungs-Aktionsplan‘ dann auch erste Details für den EU-Rüstungshaushalt vor. Darunter fand sich der Vorschlag, im nächsten EU-Haushalt (2021 – 2027) jährlich 500 Millionen Euro für EU-Rüstungsforschung und satte fünf Milliarden Euro für die Beschaffung von Rüstungsgütern auszuloben – zusammen also 38,5 Milliarden Euro.

Im Juni 2017 wurden weitere Einzelheiten veröffentlicht: Der Start des EVFs soll auf 2019 vorverlegt und bis einschließlich 2020 der Betrag von 2,59 Milliarden Euro bereitgestellt werden. Danach soll es bei den beschriebenen 5,5 Milliarden Euro jährlich bleiben, wovon jedes Jahr 1,5 Milliarden aus dem EU-Haushalt und der Rest von den Mitgliedstaaten stammen sollen. Die Kommission legte gleichzeitig einen entsprechenden Verordnungsvorschlag vor, der 2018 von Parlament und Rat verabschiedet werden soll. Damit wäre dann der Weg frei, um den de facto Rüstungshauhalt unter folgendem Titel einzuführen: „Europäisches Programm zur industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich zwecks Förderung der Wettbewerbsfähigkeit und der Innovation in der Verteidigungsindustrie der EU“.

Bereits der Titel hält fest, dass ein Kernanliegen des EVF die Förderung der Wettbewerbs- und damit Exportfähigkeit der hiesigen Rüstungsindustrie darstellt. Dahinter steckt aber – und das ist für die unten behandelte rechtliche Bewertung des Vorhabens zentral – das übergeordnete Ziel, hierdurch die militärische Schlagkraft der EU zu „verbessern“. Dies soll einmal erreicht werden, indem der von der Kommission diagnostizierten Unterfinanzierung des Rüstungssektors mittels des EVF entgegengewirkt werden soll. Daneben sollen mit dem EVF ausschließlich länderübergreifende Rüstungsprojekte finanziert werden, was wiederum Effizienzsteigerungen durch die Bündelung des Rüstungssektors auslösen soll.

Ob sich die prognostizierten Einsparpotenziale auch nur ansatzweise realisieren lassen, bleibt abzuwarten. Bisherige Erfahrungen mit länderübergreifenden EU-Rüstungsprojekten lassen zumindest erhebliche Zweifel aufkommen. Doch einen Ausbau des Militärapparats dürften die wenigsten Bürger*innen als probates Mittel erachten und es ist geradezu gefährlich, wenn versucht wird, dies als sinngebendes „EU-Integrationsnarrativ“ zu etablieren.

Legal? Illegal? Scheißegal!

Der Grund, weshalb sich die EU nicht schon längst einen Rüstungshaushalt zugelegt hat, findet sich in Artikel 41(2) des Lissabon-Vertrags. Dieser Artikel untersagt, Ausgaben mit „militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen aus dem EU-Haushalt zu bestreiten.“ Die Vertragslage ist eindeutig: Militärrelevante Ausgaben der Außen- und Sicherheitspolitik müssen von den Einzelstaaten bezahlt werden – der EU-Haushalt ist hierfür tabu!

Aus diesem Grund bedient sich die Kommission eines Tricks, indem als Rechtsgrundlage Artikel 173 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU gewählt wurde. Dieser beschäftigt sich mit der Industrie-Wettbewerbsfähigkeit und Maßnahmen zu deren Förderung, was aus dem EU-Budget finanzierbar wäre. Aus Kommissions-Sicht erscheint es deshalb folgerichtig, die Federführung im Europaparlament dem Industrieausschuss (ITRE) und nicht etwa dem Auswärtigen- (AFET) oder dem Verteidigungs-Ausschuss (SEDE) zu übertragen.

Dementgegen steht jedoch ein EuGH-Urteil aus dem Jahr 2016, das von Unionsrechtsakten verlangt, sich in Fällen, in denen ein potentieller Mehrfachzweck besteht, einzig an der hauptsächlichen Zielsetzung zu orientieren, also sich alleinig auf „jene Rechtsgrundlage zu stützen, die die überwiegende Zielsetzung erfordert.“

Was die Priorität der Maßnahme anbelangt, ist die Verordnung eigentlich recht eindeutig: Gleich zu Beginn wird betont, „Verteidigungspolitik“ sei von der Kommission „zu einem Handlungsschwerpunkt erklärt“ worden. Dies erfordere „gemeinsame Investitionen in den Ausbau der Sicherheit und in die Kooperation auf allen Ebenen“. Hierfür sei es wiederum nötig, die „Wettbewerbsfähigkeit“ der Industrie zu verbessern. Um wirklich keine Missverständnisse aufkommen zu lassen, schreibt die Kommission in aller Deutlichkeit, was Zweck und was Mittel ist: „Grundlage für die Einrichtung des Programms bilden die Bestimmungen von Artikel 173 AEUV. Sein übergeordnetes Ziel wird darin bestehen, die Kapazitäten der Verteidigungspolitik der Union im Hinblick auf die Aspekte Wettbewerbsfähigkeit und Innovation zu stärken, indem Maßnahmen in ihrer Entwicklungsphase gefördert werden.“

Ähnlich sahen das auch die Vorsitzenden der Ausschüsse AFET und SEDE, die ebenfalls den Ausbau der militärischen Kapazitäten der EU als Hauptzweck identifizierten weshalb die Zuständigkeit  nicht beim ITRE-Ausschuss liegen dürfe sondern beim AFET/SEDE. Doch dann müsste der Finanzierungsvorbehalt aus Artikel 41(2) greifen und der Verteidigungsfonds hätte sich erledigt.

Somit bahnt sich hier eine ‚stille Revolution in Europas Verteidigungspolitik‘, ein ‚Quantensprung‘ an. Umso wichtiger wäre es, diese äußerst fragwürdige Rechtsgrundlage zu prüfen. Ein Versuch der EP-Linksfraktion GUE/NGL, hierzu den Juristischen Dienst des EU-Parlaments zu beauftragten, wurde vom rüstungsfreundlichen Parlamentspräsidenten Tajani sowie vom ITRE-Vorsitzenden Jeremy Buzek abgeblockt.

Jürgen Wagner ist Politikwissenschaftler, geschäftsführender Vorstand der Informationsstelle Militarisierung in Tübingen und Autor zahlreicher Fachartikel und Buchbeiträge zur Militär- und Kriegspolitik Deutschlands, der EU und der NATO.
Sabine Lösing (Konföderale Fraktion der Vereinigten Europäischen Linken/Nordische Grüne Linke) ist Stellvertretende Vorsitzende des EU-Parlamentsunterausschusses für Sicherheit und Verteidigung

In vollständiger Fassung erschien dieser Beitrag zuerst bei „Blätter für deutsche und internationale Politik“.