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30/08/2016

Mogherini startet als EU-Außenbeauftragte: Wie kann sie die Rolle neu definieren?

EU-Außenpolitik

Mogherini startet als EU-Außenbeauftragte: Wie kann sie die Rolle neu definieren?

Die 41-jährige Italienerin Federica Mogherini ist die neue EU-Außenbeauftragte. Foto: EC

Die Erwartungen an Federica Mogherini als neue EU-Außenbeauftragte sind groß. Es wird darum gehen, EU-Außenpolitik nicht nur länger zu verwalten, sondern eine strategische Führung zusammen mit den Mitgliedstaaten zu entwickeln. Kann dies gelingen?

Wenn Federica Mogherini dieser Tage ihr neues Büro in der Kommission bezieht, wird sie einen dicken Terminkalender vorfinden. Einen ersten Vorgeschmack auf ihre Agenda als EU-Außenbeauftragte bekam sie bereits Anfang Oktober in ihrer Anhörung vor dem Europäischen Parlament. Der Fragenkatalog verlief quer durch die internationale Politik: Vormarsch des IS, Krisendiplomatie im Ukraine-Konflikt, Atomgespräche mit dem Iran, TTIP-Verhandlungen mit den USA, “Dauerbrenner” Nahostkonflikt, Beziehungen der EU zu NATO, Indien, China, Lateinamerika und dem nicht mehr ganz so strategischen Partner Russland.

Jedoch ging es in der dreistündigen Anhörung nicht nur um das Weltgeschehen. Als Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik bedarf es nicht nur diplomatischer Fähigkeiten auf dem internationalen Parkett, sondern auch der Kunst im Umgang mit den EU-Strukturen und Mitgliedstaaten.

Die Erwartungen an Mogherini sind daher groß. In ihrer Hand liegt es nun, Schwerpunkte zu setzen und ihre Rolle neu zu definieren. Im Kern wird es darum gehen, EU-Außenpolitik nicht nur länger zu verwalten, sondern eine strategische Führung zusammen mit den Mitgliedstaaten zu entwickeln. Kann dies gelingen?

Lernen von Lady Ashton?

Ein vergleichender Rückblick auf die Amtszeit ihrer Vorgängerin, Catherine Ashton, gibt Hinweise, wie eine Neudefinition der komplexen und diffizilen Jobbeschreibung als Hohe Vertreterin aussehen kann. Direkt nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon war Ashtons Amtszeit naturgemäß vom konfliktreichen und ressourcenzehrenden Aufbau der neuen Strukturen rund um den Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) geprägt. Dieser kann daher auch mit Recht als Ashtons Vermächtnis bezeichnet werden. Der institutionelle Fokus wird unter Mogherini deutlich schwächer sein, kann sie doch von ihrem ersten Amtstag an auf die neue außenpolitische Infrastruktur zurückgreifen und sich externen Herausforderungen widmen.

Dennoch kommt auch Ashtons Nachfolgerin nicht umhin, sich mit der internen Organisation der EU-Außenpolitik zu befassen. Mogherini hat bereits früh angedeutet, ihr Büro ins Berlaymont-Gebäude der Kommission zu verlegen und ihren Kommissions-Hut stärker als Ashton zur Geltung zu bringen. Die neue Struktur der Kommission Juncker bietet ihr hierfür gute Voraussetzungen. Als Vizepräsidentin leitet sie das Projektteam Außenpolitik und koordiniert die sieben Kommissare mit außenpolitisch besonders relevanten Portfolios wie Handel, Humanitäre Hilfe und Krisenmanagement oder Nachbarschaftspolitik und Erweiterung. Diese Neustrukturierung bietet Mogherini die Möglichkeit, die klinisch tote Relex-Gruppe mit neuem Leben zu füllen.

Die Rückbesinnung auf die Kernidee des Lissabonner Vertrages, eine stärke politische Koordination des umfassenden außenpolitischen Instrumentenkastens der EU, ist sicherlich ein willkommener Schritt. Jedoch läuft Mogherini Gefahr, bei starker Fokussierung auf die Kommission die Zusammenarbeit mit anderen EU-Akteuren zu vergessen, insbesondere mit dem EAD und dem Präsidenten des Europäischen Rates. Der EAD wird mit seinem internationalen Netz von EU-Botschaften und seinen Brüsseler Referaten und Planungsstäben immer mehr zum Rückgrat einer gemeinsamen EU-Außenpolitik. Donald Tusk kann als neuer Ratspräsident eine entscheidende Hilfe sein, um die Staats- und Regierungschefs auf eine engere gemeinsame Politikgestaltung einzustimmen.

Mit-Führung mit den Mitgliedstaaten

Wenngleich die institutionellen Grabenkämpfe im Vergleich zu Ashtons Amtszeit mutmaßlich abnehmen werden, bleibt die zentrale Herausforderung für die Position des Hohen Vertreters bestehen: Schon seit der Einführung des Amtes im Jahr 1999 gilt das Verhältnis zu den Mitgliedstaaten als Gretchenfrage für Effektivität und Bewertung des Hohen Vertreters. Das Lissabonner Upgrade der Position zum “Hohen Vertreter 2.0” hat das Dilemma eher vergrößert, denn viele Beobachter erwarteten von der aufgewerteten Position nun auch eine stärkere Vergemeinschaftung der Außenpolitik. Doch auch nach Lissabon ist die Hohe Vertreterin bei weitem keine Außenministerin, die die Außenpolitik der EU “macht”. Gerade in den Kernbereichen der Außen- und Sicherheitspolitik haben die Mitgliedstaaten nach wie vor die Fäden in der Hand.

Die von der Außenbeauftragten erwartete Führungsrolle in der Außenpolitik ist limitiert von den nationalen Reflexen der Mitgliedstaaten. Die strategischen Debatten zur künftigen Ausrichtung und Rolle der EU in der Welt, ein “heißes Eisen”, scheute nicht nur Ashton, sondern auch Großbritannien, Deutschland und Frankreich, und somit die zentralen Impulsgeber der europäischen Außenpolitik. Man muss Ashton zugutehalten, dass in den Mitgliedstaaten – nicht zuletzt angesichts der Staatsschuldenkrise – geringes Interesse an außenpolitischen Themen herrschte, ganz zu schweigen von strategischen Denkübungen. Mogherini, die den überfälligen “Review”-Prozess der EU-Außenpolitik nun angehen möchte, tut gut daran, früh auszuloten, wo die Möglichkeiten und Grenzen der kollektiven strategischen Blaupause liegen. Ihre angekündigte Rundreise in alle 28 Hauptstädte lässt hoffen, dass sie die ihr zugedachte, höchst schwierige Rolle als Ko-Chefin der EU-Außenpolitik aktiv und initiativ angeht.

Ein Balanceakt

Wenngleich Mogherinis erste Schritte als Hohe Vertreterin deutlich wohlwollender begleitet werden als der Amtsantritt ihrer Vorgängerin, ist auch sie vor Kritik nicht gefeit. Die diffizile Konstruktion des Amtes bringt einen Balanceakt mit sich sowohl zwischen den verschiedenen Dimensionen der EU-Außenpolitik als auch zwischen der europäischen Ebene und der Sphäre der Mitgliedstaaten. Ein Brüsseler Bonmot bringt es auf den Punkt: “A double-hatted High Representative can soon become double-hated.” Catherine Ashton konnte davon ein Lied singen. Es wird an der neuen Amtsinhaberin sein, frühzeitig eine gemeinsame Handlungsbasis mit den Mitgliedstaaten, vor allem mit den “großen Drei”, aufzubauen und den Mehrwert gemeinsamen europäischen Handelns aufzuzeigen. Ihre Kommunikationsfähigkeiten, die sie in der Anhörung im Europäischen Parlament schon an den Tag gelegt hat, könnten dabei helfen. Zu oft wurde in den letzten Jahren europäische Außenpolitik unter Wert verkauft. Mit Blick auf den Krisengürtel, der die EU aktuell umgibt, wird es an außenpolitischen Bewährungsproben für die neue Amtsinhaberin in jedem Fall nicht mangeln.

Die Autoren

Dr. Niklas Helwig, Senior Research Fellow, Finnish Institute of International Affairs, Helsinki.
Dr. Carolin Rüger, Institut für Politikwissenschaft und Soziologie an der Universität Würzburg und Mitglied im Team Europe (Rednerteam der Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland).

Eine ausführliche Analyse der Autoren zur Amtszeit Ashtons erscheint in der Dezember-Ausgabe des International Spectator: In Search of a Role for the High Representative: The Legacy of Catherine Ashton.