Die Bemühungen, die ethischen Regelungen für EU-Politiker und die schätzungsweise 15 000 Lobbyisten, NGOs und andere Gruppen, die versuchen, Einfluss auf die Politiker in Brüssel auszuüben, zu verbessern, hat zu einer weitreichenden öffentlichen Debatte geführt, seitdem die Kommission 2005 ihre Transparenz-Initiative ins Leben gerufen hat. Wird dies jedoch ausreichen, um das Vertrauen der Bürger in das europäische Projekt wiederherzustellen?

Overview

Der Kommission zufolge arbeiten derzeit etwa 15 000 Lobbyisten in Brüssel (Berater, Anwälte, Verbände, Unternehmen und NGOs). Sie versuchen, Einfluss auf die Politikgestaltung und insbesondere auf Kommission und Europaabgeordneten auszuüben. Ungefähr 2 600 Interessengruppen verfügen über ein ständiges Büro in Brüssel. Ihre jährlichen Einkünfte belaufen sich schätzungsweise auf zwischen 60 und 90 Millionen Euro.

In einer Rede an der Nottingham University Business School am 3. März 2005 stellte Kommissar Kallas die Idee einer Initiative für mehr Transparenz vor. Dies soll sich auf die drei folgenden thematischen Schwerpunkte konzentrieren:

  • Rechenschaftspflicht in Bezug auf EU-Finanzen; 
  • persönliche Integrität und Unabhängigkeit der EU-Institutionen, und; 
  • Kontrolle von Lobbying-Aktivitäten. 

Issues

In einer Mitteilung vom 9. November 2005 schlägt Kallas, damaliger Kommissar für Verwaltungsangelegenheiten und Betrugsbekämpfung, Maßnahmen für die folgenden Bereiche vor:

  • Mehr Informationen über Empfänger von EU-Fonds: Es war beabsichtigt, Informationen über die Begünstigten zentral verwalteter Fonds in einem zentralen Internetportal zugänglich zu machen. Im Hinblick auf Daten, für die Mitgliedstaaten ein Recht auf Diskretion haben, wie Empfänger von Agrarzuschüssen, schlug die Kommission vor, die Informationen über die Begünstigten nach Zustimmung der Mitgliedstaaten ebenfalls auf der Internetseite zu veröffentlichen. 
  • Betrugsbekämpfung: Sensibilisierung der Öffentlichkeit und Informationen über Betrugsfälle sollten verbessert werden, beispielsweise durch die Veröffentlichung einer Liste von Einrichtungen, denen Betrug nachgewiesen wurde.
  • Ethische Normen und Rechenschaftspflicht der EU-Gesetzgeber: Die Kommission schlug gemeinsame ethische Normen vor, die für alle Gesetzgeber in Brüssel gelten sollen, sowie die Schaffung eines interninstitutionellen Ausschusses, der sich mit einzelnen Fällen befassen soll und gegebenenfalls auch Sanktionen verhängen kann. Außerdem schlägt sie vor, ihren Postverkehr, einschließlich an einzelne Kommissare gerichtete Post, verstärkt öffentlich zugänglich zu machen.
  • Mehr Transparenz der Lobbytätigkeit: Die Kommission hatte ursprünglich die umstrittene Frage der Registrierungspflicht offen gelassen. Aber, wie Kallas EurActiv mitteilte, würde es nur dann einen Ansatz geben, der auf Freiwilligkeit beruht, wenn sich sämtliche Organisationen (einschließlich NGOs, PA-Fachleute, Unternehmenslobbyisten, Gewerkschaften etc.), die in bestehenden Registern aufgeführt sind, an einen gemeinsamen Verhaltenskodex halten. Die Kommission betont unterdessen: „Ein solches System wäre allerdings nur glaubwürdig, wenn es in geeigneter Weise überwacht wird, Maßnahmen zu seiner Durchsetzung getroffen werden und ein ausreichend hoher Prozentsatz der in Brüssel tätigen Lobbyisten sich tatsächlich an diesen Verhaltenskodex hält.“ 

Jüngste Debatten haben sich auf den Umfang der Bestimmungen des Registers zur finanziellen Offenlegung konzentriert und darauf, ob es Namen und genaue Angaben über die Höhe von Ausgaben für einzelne Lobbyisten enthalten sollte. Es kam auch die Frage auf, ob das Register gleichermaßen für Anwaltskanzleien und professionelle Beratungsunternehmen sowie Gewerkschaften, NGOs und Think Tanks gelten sollte. Ein Parlamentsbericht, der im Mai vom Plenum angenommen wurde, forderte, dass die Verpflichtung zur finanziellen Offenlegung für alle gleichermaßen gelten sollte und innerhalb begründeter Rahmenbedingungen stattfinden sollte.

Trotz der Bereitschaft, Lobbyaktivitäten zu deklarieren, warnten Anwaltskanzleien, dass die Aufnahme in ein Register unter den gleichen Rahmenbedingungen, die für andere Organisationen gelten, in den Fällen schwierig wäre, in denen sie Unternehmen vor dem Europäischen Gerichtshof verträten. Sensible Wettbewerbsfälle würden Probleme hinsichtlich der Schweigepflicht aufwerfen.

Lobbyistenregister und Verhaltenskodex

Die Kommission hat am 23. Juni 2008 ein freiwilliges Register für Lobbyisten, die die Politik der Kommission beeinflussen wollen, ins Leben gerufen.

Das Register unterscheidet drei Hauptkategorien von Lobbyisten: professionelle Beratungsfirmen und Anwaltskanzleien, Unternehmens-Lobbyisten und Berufsverbände sowie NGOs und Think Tanks. Die Auflagen für die Aufnahme in das Register sind für alle drei Kategorien unterschiedlich, insbesondere hinsichtlich der finanziellen Offenlegung.

Beratungsfirmen und Anwaltskanzleien werden aufgefordert, eine detaillierte Aufschlüsselung ihrer Gewinne aus Lobbying-Tätigkeiten in Schritten von 50 000 Euro oder in 10%-Schritten darzulegen, während NGOs und Think Tanks ihre gesamten Budgets veröffentlichen und ihre wichtigsten Finanzierungsquellen angeben müssen (EA).

Im Vorfeld der Einführung des Registers nahm die Kommission am 28. Mai 2008 einen Verhaltenskodex an, der das Verhalten der Lobbyisten regulieren sollte (EA).

Der ‚Verhaltenskodex für Interessenvertreter’ der Kommission wurde geschaffen, um das Register zu ergänzen und enthält „klare und nachprüfbare Regeln“ für die Beziehungen der Lobbyisten mit Angestellten der EU-Exekutive und legt allgemeine Grundsätze wie Offenheit, Transparenz und Ehrlichkeit fest, die befolgt werden müssen.

Lobbyisten, die in das Register der Kommission aufgenommen werden wollen, müssen dessen Klauseln akzeptieren oder sich an einen eigenen gleichwertigen Verhaltenskodex mit identischen oder strengeren Auflagen halten.

Hin zu einem gemeinsamen Register

Der Parlamentsbericht von Stubb/Friedrich fordert die Errichtung einer gemeinsamen Arbeitsgruppe, die Vertreter von Kommission, Parlament und Rat umfasst, um bis Ende des Jahres einen Vorschlag für ein gemeinsames, verpflichtendes Register für alle drei Institutionen zu erarbeiten. EU-Kommissar Kallas sagte im Mai 2008, dass das kommissionseigene Register eine „Testphase“ sei (EA). 

Bei der Einführung des Registers der EU-Exekutive am 23. Juni desselben Jahres sagte Kallas, der in der Arbeitsgruppe die Kommission vertrat, man sei bereit, gute Ergebnisse zu liefern. Indessen wird die Kommission die Effektivität ihres eigenen Registers nach einer einjährigen „Testphase“ bewerten.

Das Erreichen einer Einigung über ein allen drei EU-Institutionen gemeinsames Register könnte sich als schwierig erweisen. Die Kommission und das Parlament haben ihre Bereitschaft zur Zusammenarbeit zum Ausdruck gebracht, das unterschiedliche Wesen der Arbeit des Rates jedoch – die oftmals in Arbeitsgruppen hinter verschlossenen Türen stattfindet – bedeutet, dass man dem Gedanken dort eher verhalten gegenüber steht.

Den Rat anpeilen

Wie vom Kommissar Kallas versprochen, veröffentlichte die EU-Exekutive im Herbst 2009 einen weit reichenden Bericht über das Lobbyregistrierungsschema (EurActiv 29.10.09).

Die Stellungnahme, veröffentlicht am 28. Oktober desselben Jahres, führte strengere finanzielle Erklärungsregeln für Registrierte ein und schaffte das auf Prozenten basierte System ab, um differenzierte Sparten je nach dem Umfang des Umsatzes einzuführen.

Bertungsunternehmen, deren Umsatz durch EU-Institutionen weniger als 500.000 Euro beträgt, müssen die Zahl nun in 50.000 Euro Schritten angeben.

Je höher der Umsatz, desto breiter die benötigte Ebene der Erklärungen, mit Schritten von 100.000 Euro für einen Umsatz zwischen 0,5 und einer Million Euro und 250.000 Euro Schritten für Umsätze über 1 Million Euro.

Neue Kategorie für Think-Tanks

Der Bericht bestätigt die Ansicht der Kommission, dass Think-Tanks Interessenvertreter sind und an dem Register teilnehmen sollen. Um die Registrierung zu vereinfachen, kündigte die EU-Exekutive die Schaffung einer separaten Kategorie für Think-Tanks an, um Verwechslung mit NROs zu vermeiden.

Die revidierte Definition von Lobbying "betont, dass der indirekte Einfluss, der oftmals durch Veranstaltungen und Veröffentlichungen ausgeübt wird, die Think-Tanks organisieren, muss als Lobbying verstanden werden", so die EU-Exekutive.

Positions

Maroš Šefčovič, Vizepräsident der Kommission zuständig für interinstitutionelle Beziehungen und Verwaltung, sagte EurActiv in einem Interview, dass die EU-Exekutive „sehr intensiv“ daran arbeiten werde, bis spätestens 2011 ein gemeinsames Lobbyregister mit dem Europäischen Parlament zu schaffen (EurActiv 10.05.10).

Šefčovič unterbreitete, dass das gemeinsame Register wahrscheinlich nicht verpflichtend werden würde, wie das Parlament es vorgeschlagen hatte. „Für uns ist es sehr schwierig, mit einem verpflichtenden System weiterzumachen, weil wir dafür keine gesetzliche Grundlage haben. Es steht nicht im Vertrag.“

Die Transparenz-Initiative, 2005 begonnen, soll nach dem damaligen Kommissar für Verwaltung, Audit und Betrugsbekämpfung, Siim Kallas dazu dienen, die Offenheit und öffentliche Zugänglichkeit der EU-Institutionen, das Wissen der EU-Bürger über den EU-Haushalt und die Rechenschaftspflicht der Institutionen gegenüber der Öffentlichkeit zu verbessern. 

Mit der Veröffentlichung des Grünbuches hat Kallas eingestanden, dass verbindliche Maßnahmen ergriffen werden könnten, sollten die Lobbyisten es nicht schaffen, angemessene Selbstregulierungsinstrumente, z.B. Verhaltenskodex, allgemeine Richtlinien oder ein freiwilliges Registrierungssystem, einzuführen (EurActiv vom 4. Mai 2006). 

Er forderte die Mitgliedstaaten des Weiteren dazu auf, eine Liste aller Empfänger von Mitteln der GAP offen zu legen (EurActiv vom 3. Mai 2006).

Kallas erklärte weiter, dass man durch die Zusammenarbeit bei dem Register jeder Kampagne, welche die legitime Interessenvertretung diskreditiere, standhalten könne. Weiterhin könne man solide und nachhaltige Grundlagen für die Glaubwürdigkeit und die Legitimität der Branche sicherstellen. Man könne die EU-Institutionen offen und zugänglich halten, ohne dass die täglichen Kontakte zwischen ihnen bürokratischen Hürden unterworfen würden. Und durch rechtzeitiges Handeln, und ohne „Lobby-Skandal“, könne man helfen, Skandale zu vermeiden. Zudem könne man damit das stetig steigende Niveau des Lobbyings gegenüber EU-Institutionen auf vernünftige, analytische Weise angehen.

Trotz des Drucks seitens der Lobbyisten lehnte es Kallas ab, bei der finanziellen Offenlegung einen Kompromiss einzugehen. Wenn das Ausgeben von Geldern für Lobbyismus-Aktivitäten keinen Einfluss ausübe, frage er sich, was die Lobbyisten ihren Kunden sagten, wenn sie ihnen Rechnungen ausstellten, sagte Kallas kürzlich vor dem Europäischen Parlament. Er fügte hinzu, die vorgeschlagene Verordnung sei im Vergleich zu internationalen Standards nicht sehr streng.

Ein Bericht des Europäischen Parlaments über Lobbyismus fordert, dass die Aufnahme in das bevorstehende Lobbyisten-Register verpflichtend sein und für Parlament, Rat und Kommission gleichermaßen gelten sollte. Der Bericht schlägt vor, dass eine gemeinsame Arbeitsgruppe gegründet werden sollte, um zu untersuchen (und bis Ende 2008 Bericht zu erstatten), wie dies erreicht werden könnte.

Das European Centre for Public Affairs (ECPA), European Public Affairs Consultancies' Association (EPACA)  und die Society of European Affairs Professionals (SEAP) forderte, dass für alle EU-Institutionen ein einziges Register von Interessenvertretungen geschaffen werde. Es solle eine klare Rechtsgrundlage haben und eine angemessene Folgensabschätzung durchgeführt werden. In einem gemeinsamen Brief an die Kommission, das Parlament und den Rat haben die Organisationen ihre Bedenken zum Ausdruck gebracht, dass verschiedene Vorschläge zu Verwirrung führten, und es so nicht gelänge, die notwendige Transparenz sicherzustellen.

Die European Public Affairs Consultancies' Association (EPACA), die 34 Unternehmen aus dem Bereich Public Affairs mit Büros in Brüssel vertritt, sagte, es sei „grundlegend“, einen übergreifenden Verhaltenskodex zu schaffen, der für alle Einzelpersonen und Organisationen, die an Lobbyingaktivitäten gegenüber den EU-Institutionen beteiligt seien, gleichermaßen gelte. Am 16. August 2007 empfahl der Verband allen seinen Mitgliedern, das Interessenregister zu boykottieren und nannte es „diskriminierend und nicht umsetzbar“ (EurActiv vom 23. August 2007).

Im Rahmen eines freiwilligen Systems unterstütze EPACA die Registrierung von Beschäftigten, die mit Lobbying zu tun hätten, sowie die Offenlegung von Kundenlisten. Die Forderung, wirtschaftlich sensible finanzielle Informationen freizugeben, sei jedoch nicht praktikabel innerhalb eines freiwilligen Rahmens. EPACA sei nicht gegen eine finanzielle Offenlegung an sich, aber dies sei nur machbar, wenn Lobbying ein vollständig geregelter Berufstand werde, für den Anforderungen verpflichtend an alle gestellt würden (einschließlich Anwälten, innerbetrieblichen Beratern, NGOs und Public Affairs-Agenturen).

Daniel Guéguen, bekannter Brüsseler Lobbyist, Vorstandsvorsitzender von CLAN Public Affairs und Vorsitzender des European Training Institute, ist der Meinung, dass Reformen viel weitreichender sein sollten. Er betont, dass ein fachmännisches Organ für Lobbyisten besonders notwendig werden würde, da von Experten im Bereich Public Affairs in Brüssel erwartet wird, dass sie strengere und manchmal grenzwertige Strategien verfolgen.

Die Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU), der Verband für Lobby-Transparenz und ethische Regulierung – ein von Corporate Europe Observatory (CEO) angeführtes Bündnis von 80 zivilgesellschaftlichen Organisationen – rief eine Kampagne zur Unterstützung der Initiative Kallas ins Leben. Das Bündnis setzt sich für die Einführung verpflichtender Offenlegungsregeln für Lobbyisten ein – als ein Weg, um Sonderrechten einzelner Unternehmen und der Geheimhaltung rund um Lobbyingtätigkeiten in der Europäischen Union ein Ende zu bereiten. 

ALTER-EU fordert die Kommission auf, ein vollständig durchsuchbares elektronisches öffentliches Register einzuführen, dass alle Lobbyisten mit einem bestimmten Jahresbudget aufführt, um eine demokratische Prüfung der Rolle der Lobbyisten bei der Politikgestaltung der EU zu ermöglichen. In einem Interview mit EurActiv sagte Paul de Clerk von Friends of the Earth Europe, einem führenden Mitglied von ALTER-EU, NGOs seien bereit für ein verpflichtendes Registrierungssystem (EurActiv vom 26. Juli 2005). ALTER-EU unterstützt ebenfalls einen verbesserten Verhaltenskodex für EU-Kommissare. Dieser soll eine Klausel enthalten, die eine „erweiterte ‚Abkühlungsphase’“ vorsieht, „bevor Kommissare und hochrangige Beamte anfangen können, für Lobbygruppen und Beratungsfirmen zu arbeiten“.

Julia Bateman vom gemeinsamen Brüsseler Büro der britischen Anwaltskammern, sagte, Anwälte seien besorgt, dass die für Lobbyismus vorgeschlagene Definition sich vor dem Hintergrund einzelner Gerichtsfälle und Kommissionsentscheidungen auf den Entscheidungsprozess ausweiten werde. Die britischen Anwaltskammern diskutierten die Probleme mit der Kommission und Bateman sagte, dass die Kommission sie aufgefordert habe, eine Definition für Lobbyismus zu erarbeiten, welche die tägliche Arbeit eines Anwaltes in Brüssel besser reflektiere. Bateman fügte hinzu, man suche eine praktische Lösung, die sicherstellen werde, dass Anwälte zwischen reiner Lobbyingarbeit im Zusammenhang mit neuen Gesetzesvorschlägen einerseits und Beratung und Vertretung von Kunden vor Gericht andererseits entscheiden könnten.

Timeline

  • November 2005: Kommissar Kallas ruft Transparenz-Initiative ins Leben.
  • 1. April 2008: Ein Bericht des Parlaments fordert ein verpflichtendes Register, das alle drei Institutionen gleichermaßen umfassen soll.
  • 8. Mai 2008: Parlamentsbericht wird im Plenum angenommen.
  • 28. Mai 2008: Die Kommission nimmt einen Verhaltenskodex für Interessenvertreter an.
  • 23. Juni 2008: Die Kommission ruft das Lobbyisten-Register ins Leben.
  • Bis Sommer 2008: Es wird erwartet, dass die Kommission eine Liste mit einzelnen Experten, die in ihren Beratungsgremien sind, veröffentlicht.
  • Zweite Jahreshälfte 2008: Kommissar Siim Kallas will die Situation prüfen und Bereiche bestimmen, die verbesserungswürdig sind. 
  • Bis Ende 2008: Eine gemeinsame Arbeitsgruppe der Kommission, des Rates und des Parlaments soll über die Umsetzbarkeit der Einrichtung eines gemeinsamen Lobbyisten-Registers diskutieren. 
  • 16. Dezember 2008: Die gemeinsame Arbeitsgruppe trifft sich formell zum ersten Mal, ohne Beteiligung des Rates, und verspricht, den Entscheidungsträgern so bald als möglich Bericht zu erstatten.
  • 22. April 2009:Kommission und Parlament vereinbaren gemeinsame Richtlinien für einen Verhaltenskodex und ein ein gemeinsames freiwilliges Register. 
  • 4.- 7. Juni 2009: Europawahlen
  • 15. Juni 2009:Abgabeschluss für Interessenvertreter, Beiträge zum 1-Jahres-Überblick der Kommission einzureichen.
  • 23. Juni 2009:Kommissions-Register feiert erster Geburtstag.
  • Juli 2009:Die Kommission startet Auswertung des Erfolgs des freiwilligen Lobbyisten-Registers.
  • 28. September 2009:Kommission präsentiert ihr Lobbyisten-Register der schwedischen EU-Ratspräsidentschaft.
  • Juli-Dezember 2009:Priorität für Transparenz der schwedischen EU-Ratspräsidentschaft.
  • Juli 2009: Kommission beginnt Untersuchung des Erfolgs des frewilligen Registers nach seinem ersten Jahr.
  • 25. September 2009: Kommission stellt der schwedischen Präsidentschaft sein Lobby-Registrierungsprogramm vor.
  • 28. Oktober 2009: Kommission veröffentlicht Ergebnis seiner Untersuchung.
  • 27. November 2009: Der Slowake Maros Sefcovic wird EU-Kommissar für interinstitutionelle Beziehungen und Verwaltung in der zweiten Barroso-Kommission, während Kallas zu Verkehr wechselt.
  • 27. November 2009: der Slovakier Maroš Šefčovič wird EU-Kommissar für interinstitutionelle Beziehungen und Verwaltung in der zweiten Barroso-Kommission und Kallas übernimmt den Transport
  • 6. Mai 2010: zweites Treffen der interinstitutionellen Arbeitsgruppe zum gemeinsamen Lobbyregister (das erste unter der neuen Kommission un dem neuen Parlament)
  • 6. Sept. 2010: Das Register der Kommission überschreitet die 3.000 Einträge-Hürde
  • 6. Okt. 2010: Gemeinsames Informationsseminar über die Einführung eines gemeinsamen Registers zwischen der Kommission und dem Parlament
  • Juni 2011: Bei diesem Datum hoffen Kommission und Parlament darauf, dass das gemeinsame Register in die praktische Phase eintritt