Aktuell - Donnerstag 16 April 2009 - Forschung und Innovation
Die EU-Institutionen sind ein politischer Machtfaktor. Lobbyisten haben das längst erkannt und versuchen, die Politikern in Brüssel zu beeinflussen. Die EU-Kommission versucht daher mit der Transparenz-Initiative von 2005 ethische Standards für Politiker und die etwa 15.000 Interessensvertreter in Brüssel durchzusetzen. Reicht das, um das Vertrauen der Bürger in das europäische Projekt wiederherzustellen?
Chronologie:
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Zusammenfassung
Der Kommission zufolge arbeiten derzeit etwa 15 000 Lobbyisten in Brüssel (Berater, Anwälte, Verbände, Unternehmen und NGO). Sie versuchen, Einfluss auf die Politikgestaltung und insbesondere auf Kommission und Europaabgeordneten auszuüben. Ungefähr 2 600 Interessengruppen verfügen über ein ständiges Büro in Brüssel. Ihre jährlichen Einkünfte belaufen sich schätzungsweise auf zwischen 60 und 90 Millionen Euro.
In einer Rede (Englisch)an der Nottingham University Business School am 3. März 2005 stellte Kommissar Kallas die Idee einer Initiative für mehr Transparenz vor. Dies soll sich auf die drei folgenden thematischen Schwerpunkte konzentrieren:
- Rechenschaftspflicht in Bezug auf EU-Finanzen;
- persönliche Integrität und Unabhängigkeit der EU-Institutionen, und;
- Kontrolle von Lobbying-Aktivitäten.
Kernfragen:
Am 9. November 2005 schlägt Kallas Maßnahmen für die folgenden Bereiche vor:
Mehr Informationen über Empfänger von EU-Fonds: Es war beabsichtigt, Informationen über die Begünstigten zentral verwalteter Fonds in einem zentralen Internetportal zugänglich zu machen. Im Hinblick auf Daten, für die Mitgliedstaaten ein Recht auf Diskretion haben, wie Empfänger von Agrarzuschüssen, schlug die Kommission vor, die Informationen über die Begünstigten nach Zustimmung der Mitgliedstaaten ebenfalls auf der Internetseite zu veröffentlichen.
Betrugsbekämpfung: Sensibilisierung der Öffentlichkeit und Informationen über Betrugsfälle sollten verbessert werden, beispielsweise durch die Veröffentlichung einer Liste von Einrichtungen, denen Betrug nachgewiesen wurde.
Ethische Normen und Rechenschaftspflicht der EU-Gesetzgeber: Die Kommission schlug gemeinsame ethische Normen vor, die für alle Gesetzgeber in Brüssel gelten sollen, sowie die Schaffung eines interninstitutionellen Ausschusses, der sich mit einzelnen Fällen befassen soll und gegebenenfalls auch Sanktionen verhängen kann. Außerdem schlägt sie vor, ihren Postverkehr, einschließlich an einzelne Kommissare gerichtete Post, verstärkt öffentlich zugänglich zu machen.
Mehr Transparenz der Lobbytätigkeit: Die Kommission hatte ursprünglich die umstrittene Frage der Registrierungspflicht offen gelassen. Aber, wie Kallas EurActiv mitteilte, würde es nur dann einen Ansatz geben, der auf Freiwilligkeit beruht, wenn sich sämtliche Organisationen (einschließlich NGOs, PA-Fachleute, Unternehmenslobbyisten, Gewerkschaften etc.), die in bestehenden Registern aufgeführt sind, an einen gemeinsamen Verhaltenskodex halten. Die Kommission betont unterdessen: „Ein solches System wäre allerdings nur glaubwürdig, wenn es in geeigneter Weise überwacht wird, Maßnahmen zu seiner Durchsetzung getroffen werden und ein ausreichend hoher Prozentsatz der in Brüssel tätigen Lobbyisten sich tatsächlich an diesen Verhaltenskodex hält.“
Jüngste Debatten haben sich auf den Umfang der Bestimmungen des Registers zur finanziellen Offenlegung konzentriert und darauf, ob es Namen und genaue Angaben über die Höhe von Ausgaben für einzelne Lobbyisten enthalten sollte. Es kam auch die Frage auf, ob das Register gleichermaßen für Anwaltskanzleien und professionelle Beratungsunternehmen sowie Gewerkschaften, NGOs und Think Tanks gelten sollte. Ein Parlamentsbericht, der im Mai vom Plenum angenommen wurde, forderte, dass die Verpflichtung zur finanziellen Offenlegung für alle gleichermaßen gelten sollte und innerhalb begründeter Rahmenbedingungen stattfinden sollte.
Trotz der Bereitschaft, Lobbyaktivitäten zu deklarieren, warnten Anwaltskanzleien, dass die Aufnahme in ein Register unter den gleichen Rahmenbedingungen, die für andere Organisationen gelten, in den Fällen schwierig wäre, in denen sie Unternehmen vor dem Europäischen Gerichtshof verträten. Sensible Wettbewerbsfälle würden Probleme hinsichtlich der Schweigepflicht aufwerfen.
Lobbyistenregister und Verhaltenskodex
Die Kommission hat am 23. Juni 2008 ein freiwilliges Register für Lobbyisten, die die Politik der Kommission beeinflussen wollen, ins Leben gerufen.
Das Register unterscheidet drei Hauptkategorien von Lobbyisten: professionelle Beratungsfirmen und Anwaltskanzleien, Unternehmens-Lobbyisten und Berufsverbände sowie NGOs und Think Tanks. Die Auflagen für die Aufnahme in das Register sind für alle drei Kategorien unterschiedlich, insbesondere hinsichtlich der finanziellen Offenlegung.
Beratungsfirmen und Anwaltskanzleien werden aufgefordert, eine detaillierte Aufschlüsselung ihrer Gewinne aus Lobbying-Tätigkeiten in Schritten von 50 000 Euro oder in 10%-Schritten darzulegen, während NGOs und Think Tanks ihre gesamten Budgets veröffentlichen und ihre wichtigsten Finanzierungsquellen angeben müssen (EA).
Im Vorfeld der Einführung des Registers nahm die Kommission am 28. Mai 2008 einen Verhaltenskodex an, der das Verhalten der Lobbyisten regulieren sollte (EA).
Der ‚Verhaltenskodex für Interessenvertreter’ der Kommission wurde geschaffen, um das Register zu ergänzen und enthält „klare und nachprüfbare Regeln“ für die Beziehungen der Lobbyisten mit Angestellten der EU-Exekutive und legt allgemeine Grundsätze wie Offenheit, Transparenz und Ehrlichkeit fest, die befolgt werden müssen.
Lobbyisten, die in das Register der Kommission aufgenommen werden wollen, müssen dessen Klauseln akzeptieren oder sich an einen eigenen gleichwertigen Verhaltenskodex mit identischen oder strengeren Auflagen halten.
Hin zu einem gemeinsamen Register
Der Parlamentsbericht von Stubb/Friedrich fordert die Errichtung einer gemeinsamen Arbeitsgruppe, die Vertreter von Kommission, Parlament und Rat umfasst, um bis Ende des Jahres einen Vorschlag für ein gemeinsames, verpflichtendes Register für alle drei Institutionen zu erarbeiten. EU-Kommissar Kallas sagte im Mai 2008, dass das kommissionseigene Register eine „Testphase“ sei (EA).
Bei der Einführung des Registers der EU-Exekutive am 23. Juni 2008 sagte Kallas, der in der Arbeitsgruppe die Kommission vertritt, man sei bereit, gute Ergebnisse zu liefern. Indessen wird die Kommission die Effektivität ihres eigenen Registers nach einer einjährigen „Testphase“ bewerten.
Das Erreichen einer Einigung über ein allen drei EU-Institutionen gemeinsames Register könnte sich als schwierig erweisen. Die Kommission und das Parlament haben ihre Bereitschaft zur Zusammenarbeit zum Ausdruck gebracht, das unterschiedliche Wesen der Arbeit des Rates jedoch – die oftmals in Arbeitsgruppen hinter verschlossenen Türen stattfindet – bedeutet, dass man dem Gedanken dort eher verhalten gegenüber steht.
Positionen:
Die Transparenz-Initiative soll nach Kommissar für Verwaltung, Audit und Betrugsbekämpfung, Siim Kallas dazu dienen, die Offenheit und öffentliche Zugänglichkeit der EU-Institutionen, das Wissen der EU-Bürger über den EU-Haushalt und die Rechenschaftspflicht der Institutionen gegenüber der Öffentlichkeit zu verbessern.
Mit der Veröffentlichung des Grünbuches hat Kallas eingestanden, dass verbindliche Maßnahmen ergriffen werden könnten, sollten die Lobbyisten es nicht schaffen, angemessene Selbstregulierungsinstrumente, z.B. Verhaltenskodex, allgemeine Richtlinien oder ein freiwilliges Registrierungssystem, einzuführen.
Er forderte die Mitgliedstaaten des Weiteren dazu auf, eine Liste aller Empfänger von Mitteln der GAP offen zu legen.
Kallas erklärte weiter, dass man durch die Zusammenarbeit bei dem Register jeder Kampagne, welche die legitime Interessenvertretung diskreditiere, standhalten könne. Weiterhin könne man solide und nachhaltige Grundlagen für die Glaubwürdigkeit und die Legitimität der Branche sicherstellen. Man könne die EU-Institutionen offen und zugänglich halten, ohne dass die täglichen Kontakte zwischen ihnen bürokratischen Hürden unterworfen würden. Und durch rechtzeitiges Handeln, und ohne „Lobby-Skandal“, könne man helfen, Skandale zu vermeiden. Zudem könne man damit das stetig steigende Niveau des Lobbyings gegenüber EU-Institutionen auf vernünftige, analytische Weise angehen.
Trotz des Drucks seitens der Lobbyisten lehnte es Kallas ab, bei der finanziellen Offenlegung einen Kompromiss einzugehen. Wenn das Ausgeben von Geldern für Lobbyismus-Aktivitäten keinen Einfluss ausübe, frage er sich, was die Lobbyisten ihren Kunden sagten, wenn sie ihnen Rechnungen ausstellten, sagte Kallas kürzlich vor dem Europäischen Parlament. Er fügte hinzu, die vorgeschlagene Verordnung sei im Vergleich zu internationalen Standards nicht sehr streng.
Ein Bericht des Europäischen Parlaments über Lobbyismus fordert, dass die Aufnahme in das bevorstehende Lobbyisten-Register verpflichtend sein und für Parlament, Rat und Kommission gleichermaßen gelten sollte. Der Bericht schlägt vor, dass eine gemeinsame Arbeitsgruppe gegründet werden sollte, um zu untersuchen (und bis Ende 2008 Bericht zu erstatten), wie dies erreicht werden könnte.
Das European Centre for Public Affairs (ECPA), European Public Affairs Consultancies' Association (EPACA) und die Society of European Affairs Professionals (SEAP) forderte, dass für alle EU-Institutionen ein einziges Register von Interessenvertretungen geschaffen werde. Es solle eine klare Rechtsgrundlage haben und eine angemessene Folgensabschätzung durchgeführt werden. In einem gemeinsamen Brief an die Kommission, das Parlament und den Rat haben die Organisationen ihre Bedenken zum Ausdruck gebracht, dass verschiedene Vorschläge zu Verwirrung führten, und es so nicht gelänge, die notwendige Transparenz sicherzustellen.
Die European Public Affairs Consultancies' Association (EPACA), die 34 Unternehmen aus dem Bereich Public Affairs mit Büros in Brüssel vertritt, sagte, es sei „grundlegend“, einen übergreifenden Verhaltenskodex zu schaffen, der für alle Einzelpersonen und Organisationen, die an Lobbyingaktivitäten gegenüber den EU-Institutionen beteiligt seien, gleichermaßen gelte. Am 16. August 2007 empfahl der Verband allen seinen Mitgliedern, das Interessenregister zu boykottieren und nannte es „diskriminierend und nicht umsetzbar“ (EurActiv vom 23. August 2007).
Im Rahmen eines freiwilligen Systems unterstütze EPACA die Registrierung von Beschäftigten, die mit Lobbying zu tun hätten, sowie die Offenlegung von Kundenlisten. Die Forderung, wirtschaftlich sensible finanzielle Informationen freizugeben, sei jedoch nicht praktikabel innerhalb eines freiwilligen Rahmens. EPACA sei nicht gegen eine finanzielle Offenlegung an sich, aber dies sei nur machbar, wenn Lobbying ein vollständig geregelter Berufstand werde, für den Anforderungen verpflichtend an alle gestellt würden (einschließlich Anwälten, innerbetrieblichen Beratern, NGOs und Public Affairs-Agenturen).
Daniel Guéguen, bekannter Brüsseler Lobbyist, Vorstandsvorsitzender von CLAN Public Affairs und Vorsitzender des European Training Institute, ist der Meinung, dass Reformen viel weitreichender sein sollten. Er betont, dass ein fachmännisches Organ für Lobbyisten besonders notwendig werden würde, da von Experten im Bereich Public Affairs in Brüssel erwartet wird, dass sie strengere und manchmal grenzwertige Strategien verfolgen.
Die Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU), der Verband für Lobby-Transparenz und ethische Regulierung – ein von Corporate Europe Observatory (CEO) angeführtes Bündnis von 80 zivilgesellschaftlichen Organisationen – rief eine Kampagne zur Unterstützung der Initiative Kallas ins Leben. Das Bündnis setzt sich für die Einführung verpflichtender Offenlegungsregeln für Lobbyisten ein – als ein Weg, um Sonderrechten einzelner Unternehmen und der Geheimhaltung rund um Lobbyingtätigkeiten in der Europäischen Union ein Ende zu bereiten.
ALTER-EU fordert die Kommission auf, ein vollständig durchsuchbares elektronisches öffentliches Register einzuführen, dass alle Lobbyisten mit einem bestimmten Jahresbudget aufführt, um eine demokratische Prüfung der Rolle der Lobbyisten bei der Politikgestaltung der EU zu ermöglichen. In einem Interview mit EurActiv sagte Paul de Clerk von Friends of the Earth Europe, einem führenden Mitglied von ALTER-EU, NGOs seien bereit für ein verpflichtendes Registrierungssystem. ALTER-EU unterstützt ebenfalls einen verbesserten Verhaltenskodex für EU-Kommissare. Dieser soll eine Klausel enthalten, die eine „erweiterte ‚Abkühlungsphase’“ vorsieht, „bevor Kommissare und hochrangige Beamte anfangen können, für Lobbygruppen und Beratungsfirmen zu arbeiten“.
Julia Bateman vom gemeinsamen Brüsseler Büro der britischen Anwaltskammern, sagte, Anwälte seien besorgt, dass die für Lobbyismus vorgeschlagene Definition sich vor dem Hintergrund einzelner Gerichtsfälle und Kommissionsentscheidungen auf den Entscheidungsprozess ausweiten werde. Die britischen Anwaltskammern diskutierten die Probleme mit der Kommission und Bateman sagte, dass die Kommission sie aufgefordert habe, eine Definition für Lobbyismus zu erarbeiten, welche die tägliche Arbeit eines Anwaltes in Brüssel besser reflektiere. Bateman fügte hinzu, man suche eine praktische Lösung, die sicherstellen werde, dass Anwälte zwischen reiner Lobbyingarbeit im Zusammenhang mit neuen Gesetzesvorschlägen einerseits und Beratung und Vertretung von Kunden vor Gericht andererseits entscheiden könnten.
Links zu offiziellen EU-Dokumenten, Pressemitteilungen und Websites:
EU-Kommission: Verhaltenskodex
EU-Kommission: Register der Interessenvertreter (Portal)
EU-Kommission: Häufig gestellte Fragen zum Register
EU-Kommission: Wie kann man sich in das Register eintragen? (Portal)
EU-Parlament: Stubb/Friedrich-Bericht zu Lobbyisten-Regelung
EU-Kommission: Europäische Transparenzinitiative (Portal)
EU-Kommission: Empfänger von Finanzhilfen in der EU (Portal)
EU-Kommission: Wer bekommt Geld von der EU (2. Oktober 2008)
EU-Kommission: Größere Legitimität durch mehr Transparenz in EU-Angelegenheiten (3. Mai 2006)
EU-Kommission: Mehr Transparenz für „Brüssel“ (9. November 2005)
