Der Autor

Dr. Ognian N. Hishow ist Senior Research Associate an der Forschungsgruppe EU-Integration der Stiftung Wissenschaft und Politik Berlin (SWP) sowie Visiting Professor an der University of Rochester, New York. Forschungsfelder: EU-Wirtschaftsintegration und Osterweiterung der Eurozone. Jüngere Forschungsvorhaben: Die Implizitschuld der EU-Mitgliedsstaaten, die EU-Schuldenkrise und die Schuldenbremse als fiskalpolitisches Instrument.
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In einem weiteren Versuch, das Überschuldungsproblem in zahlreichen Euro-Ländern in den Griff zu bekommen, wurde beim EU-Gipfel am 8. und 9. Dezember 2011 vereinbart "Regeln für einen ausgeglichenen Haushalt durch jeden Mitgliedsstaat der Eurozone, welche die Ziele und Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts in die nationale Gesetzgebung übertragen, auf Ebene der Verfassung oder auf einer gleichwertigen Ebene aufzunehmen". Dahinter verbirgt sich die Idee einer Schuldenbremse – eines  defizitpolitischen Mechanismus, wie die 2009 in die Verfassung der Bundesrepublik verankerte deutsche Schuldenbremse.

Was genau ist eine Schuldenbremse?

Sie ist ein nach einer statistischen Formel berechneter Wert beziehungsweise eine Obergrenze für das öffentliche Haushaltsdefizit in einem gegebenen Haushaltsjahr. Diese Obergrenze ist "automatisch" bestimmt und ist daher gegen politische Eingriffsversuche weitgehend immun. Bei konsequenter Anwendung können Schuldenbremsen folglich eine nachhaltige Finanzpolitik herbeiführen.

Es ist ein verbreitetes Missverständnis, dass Schuldenbremsen keine Budgetdefizite zulassen. Sie arbeiten konjunkturabhängig: In Rezessionsphasen erlauben sie - teilweise beträchtliche - Haushaltsdefizite. Im Aufschwung sorgt dieses Instrument für Haushaltsüberschüsse, die die Defizite aus der Abschwungperiode kompensieren. Langfristig ist die Nettoneuverschuldung gering, oder sie verschwindet ganz, so dass auch die Schuldenquote immer kleiner wird. Damit ist die Schuldenbremse der Dreiprozentregel des Stabilitäts- und Wachstumspakts überlegen. Diese Regel erlaubt nämlich Haushaltsdefizite (formal nur bis 3 Prozent des BIP) auch im Aufschwung, während die Schuldenbremse im Aufschwung nur Überschüsse vorschreibt. Ferner lässt die deutsche Schuldenbremse auf der Ebene des Bundeshaushalts auch kleine strukturelle Defizite zu. Letztere sind definiert als jene Haushaltsdefizite, die nicht konjunkturell bedingt sind.

Die Idee eines verfassungsbasierten "Bremsautomats" wurde erstmalig in einem Industriestaat in der Schweiz lanciert, wobei der Begriff Schuldenbremse offiziell zur Anwendung kam. In der EU/Eurozone war es zunächst Deutschland, das im Rahmen der Föderalismusreform II das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (u. a. Artikel 115) verabschiedet hat, durch das eine Schuldenbremse in der Finanzverfassung implementiert worden ist. Neben dem deutschen und Schweizer Bremsautomaten ist in der EU noch die von Ökonomen der Weltbank entwickelte sogenannte Schuldenbremse der Weltbank in Bulgarien verankert. Mittlerweile hat das deutsche Beispiel ein positives Echo in der Union gefunden und weitere Mitgliedsstaaten wie Spanien, Italien und Portugal kündigten an, sie werden eine Schuldenbremse ebenfalls einführen beziehungsweise sie überlegen ihre Einführung. Die deutsche "automatische" Schuldenbremse hat damit eine Diskussion ausgelöst, ob ein solcher Mechanismus nicht EU-weit eingeführt werden sollte.

Fiskalische Zwangsjacke

Da bislang keine empirischen Ex-Post-Analysewerte vorliegen wie die deutsche Schuldenbremse arbeitet, kann der potentielle Erfolg dieses Mechanismus in den Partnerländern nur mit Hilfe von Simulationen geschätzt werden. Die Tests, die in der  Stiftung Wissenschaft und Politik Berlin durchgeführt wurden, beziehen sich auf drei verschiedene volkswirtschaftliche Lagen: Eine schlechte (Krise, 2009), eine normale, wie zwischen 2002 und 2007 bzw. 2011, und eine besonders gute (Boom, 2007). Als Kriterium wurden die BIP-Potentiallücken herangezogen: Sie sind negativ in Krisenzeiten, verschwinden weitgehend in Durchschnittsjahren und sind positiv in Boomphasen.

Erwartungsgemäß engt die Schuldenbremse den Haushalt im Aufschwung nicht ein. Dass die Haushalte in 18 von 27 Mitgliedsstaaten das gute Jahr 2007 mit einem Defizit abgeschlossen haben, hat ausgabenpolitische, nicht jedoch konjunkturpolitische Ursachen.

Dagegen birgt die deutsche Schuldenbremse die Gefahr, dass sie im Abschwung bzw. in einer Situation verhaltenen Wachstums prozyklisch wirken könnte. Am Beispiel der konjunkturell durchschnittliche Jahre mit nur geringen Potentiallücken, stellte sich heraus, dass die zulässigen Haushaltsdefizite deutlich kleiner hätten sein müssen, als die tatsächlich von den Mitgliedsstaaten gemeldeten Defizite. Manche Mitgliedsstaaten haben sich sehr große strukturelle Defizite erlaubt – um Male über dem von der deutschen Schuldenbremse gestatteten Limit für strukturelle Defizite. Der Mechanismus der Schuldenbremse enthält aber die Forderung, dass strukturelle Defizite, die größer sind als 1 Prozent des BIP, auf ein sog.  Ausgleichskonto übertragen werden. Sie sind dann über eine geringere Nettokreditaufnahme abzubauen. Das ist nicht unproblematisch, weil die Rückführung der strukturellen Mehrausgaben zusätzliche fiskalische Einschnitte erforderlich machen würde, die dann prozyklisch wirken können.

Noch schwerwiegender ist die Bremswirkung des Mechanismus in Krisenzeiten: Zwar würde die Schuldenbremse in diesem Fall recht große Haushaltsdefizite zulassen, da sich im Abschwung die negativen Potentiallücken gewöhnlich weit öffnen. Dennoch waren die tatsächlichen Defizite in fast allen Mitgliedsstaaten im Beispieljahr 2009 umfassender als die von der Schuldenbremse erlaubten. Daraufhin würde die Bremse massive fiskalische Konsolidierungsanstrengungen erforderlich machen. Erfahrungsgemäß sind Budgetkonsolidierungen in Zeiten schwachen Wachstums und steigender Arbeitslosigkeit aber politisch schwierig.

Die wesentlichen Schwächen

Damit sind die wesentlichen Schwächen der deutschen Schuldenbremse umrissen:

1. Ihre mathematische Formel ist sehr komplex. Bereits geringe statistische Ungenauigkeiten können beträchtliche Rechenfehler auslösen. Dass die Abweichungen aufs Ausgleichskonto verbucht und korrigiert werden, ist keine besondere Entlastung.

2. Eine rasche Übernahme der deutschen Schuldenbremse ist nur in Mitgliedsstaaten mit geringen strukturellen Defiziten sinnvoll. Für alle anderen sind lange Übergangsphasen erforderlich. In der Vorkrisenphase waren die Haushaltsdefizite in zahlreichen Ländern nämlich sehr groß. Das hat an der strukturellen Komponente gelegen, während die konjunkturelle Komponente eher gering war. Die deutsche Schuldenbremse schreibt vor, dass sobald die strukturelle Komponente die erlaubten 0,35 Prozent des BIP übersteigt, zusätzliche fiskalische Anstrengungen zu unternehmen sind – mit möglichen prozyklischen Auswirkungen.

3. Die deutsche Schuldenbremse funktioniert problemlos in Phasen konjunkturellen Aufschwungs; sie dürfte dahingegen erhebliche Konsolidierungsanstrengungen in Perioden mäßigen Wachstums erzwingen. Es kann dazu kommen, dass die Defizit- und damit Schuldenstandreduzierung, die die Schuldenbremse bewirkt, die Gesamtnachfrage und damit das Wachstum schwächen, was weitere Konsolidierung erfordern würde. Je nach Einkommensmultiplikator – zwischen 2 und 2,5 in der EU – würde dann unter sonst gleichen Bedingungen jede eingesparte Defizitmilliarde je nach Mitgliedsstaat 2 bis 2,5 Milliarden an BIP-Verlust bedeuten, der wiederum Mindereinnahmen bis zu 1,25 Milliarden Euro bedeuten würde – ein Teufelskreis.

4. Öffentliche Schuldenbremsen sind nicht geeignet, plötzliche Verschuldungsschübe zu verhindern. Letztere können sich z. B. aus einer Krise in systemisch wichtigen Sektoren wie dem Finanzsektor ergeben. In einer solchen Lage tritt der Staat üblicherweise als Gläubiger in letzter Instanz auf, und das strukturelle Defizit steigt rasch an. Das war der Fall insbesondere in Irland und Spanien, aber auch in Deutschland, Belgien, Frankreich und anderen Mitgliedsstaaten während der Finanzkrise. Die Implementierung einer Schuldenbremse in diesen Ländern in den frühen 2000er Jahren hätte nicht den Schuldenanstieg ab 2009 verhindern können.

Keine bedingungslose Befürwortung von Bremsautomaten

Vor dem Hintergrund der Debatte über die Lösung der Schuldenkrise im Eurogebiet und der EU muss betont werden, dass die (deutsche) Schuldenbremse nicht geeignet ist, die überschuldeten Mitgliedsstaaten auf einen fiskalischen Nachhaltigkeitspfad zu angemessenen volkswirtschaftlichen Kosten zu führen. Ihre Wirkung ist kontraproduktiv, solange der Schuldendienst in Prozent des BIP die Summe aus BIP-Wachstumsrate in Prozent und den Primärüberschüssen in Prozent des BIP überschreitet. Bei schwachem Wachstum ist der Haushalt aber oft im Defizit und kann nicht mit Überschüssen abschließen. Das trifft gegenwärtig auf Griechenland, Irland und Portugal zu. Würden sie eine Schuldenbremse jetzt implementieren, müssten sie Defizitkürzungen erzielen, welche die Leistungskraft ihrer Wirtschaft bei weitem überfordern würde. Grob gerechnet müssten Dublin, Lissabon und Athen je nach Potentiallücke Defizitkürzungen bis zu acht Prozent des BIP vornehmen.

Folglich können Bremsautomaten nicht bedingungslos befürwortet werden. Länder mit einer bewiesenen Stabilitätskultur sollten besser Rücklagen (Rainy-Day-Fund) bilden. Ländern mit einer Geschichte laxer Finanzdisziplin sind Schuldenbremsen zu empfehlen, allerdings nach einer langen Übergangsphase. Diesen Ländern wird zugleich empfohlen, in einem "Peer-Pressure" – Prozess von jenen EU-Partnern zu lernen, die es immer wieder schaffen, ihre Finanzen im Gleichgewicht zu halten. Sie ersparen sich damit die Zwangsjacke "Schuldenbremse". Schweden, Finnland, Dänemark und fast alle neue Mitgliedsstaaten  (ausgenommen Ungarn) erfreuen sich eines kleinen Schuldenbergs ohne jedwede Defizitautomatik.

Links

Dokumente

European Council: Remarks of Herman Van Rompuy following the meeting of the European Council(9. Dezember 2011)

Euro-Rat: Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Euro-Währungsgebiets (9. Dezember 2011)

European Council: EUROPEAN COUNCIL 9 DECEMBER 2011 CONCLUSIONS (9. Dezember 2011)

EU-Kommission: Statement by President Barroso at the press conference following the European Council Press conference Brussels (9. Dezember 2011)

European Council: Remarks following the first session of the European Council (9. Dezember 2011)

European Council: STATEMENT BY THE EURO AREA HEADS OF STATE OR GOVERNMENT (9. Dezember 2011)

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