ZUR PERSON

Dr. Daniela Schwarzer leitet die Forschungsgruppe EU-Integration der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

EurActiv.de: Frau Schwarzer, Streiks und Demonstrationen setzen die Regierung in Athen derzeit massiv unter Druck. Was wären die Folgen, wenn sie den angekündigten 'Schock-Sparplan' nicht gegen den Widerstand der Bevölkerung durchsetzen kann?
 
SCHWARZER: Die Haushaltskonsolidierung würde ins Stocken kommen: Griechenland würde sein Defizit 2010 nicht wie mit den EU-Partnern vereinbart von 12,7 Prozent des BIP auf 8,7 Prozent des BIP senken können. Im EU-Defizitverfahren würde die nächste Stufe genommen werden: härtere Auflagen bis hin zu Sanktionen seitens der EU wären möglich.

Zudem würde das Vertrauen der Märkte in Griechenland weiter sinken, die Risikoaufschläge auf griechische Staatsanleihen würden weiter steigen. Der Staat hätte so aller Wahrscheinlichkeit nach Schwierigkeiten, die im April und Mai 2010 nötige Umschuldung vorzunehmen.

Dann bleibt nur die Option, die EU-Partner oder den IWF um Hilfe zu bitten - oder einen Staatsbankrott hinzunehmen. Griechenland steht fiskal- und wirtschaftspolitisch mit dem Rücken zur Wand. Auch wenn das Land gestern durch einen Generalstreik lahmgelegt war, scheint die Regierung aber vorerst mit ihren Reformen weiterzumachen und die Mehrheit der Bevölkerung trägt dies noch mit.

Hauptproblem: die Wettbewerbsschwäche Griechenland

EurActiv.de: Der EU-Sondergipfel vom 11. Februar 2010 hat Griechenland zugesagt, es am Ende nicht allein zu lassen. Was ist damit erreicht?

SCHWARZER: Die Staats- und Regierungschefs haben signalisiert, dass sie Griechenland bei Liquiditätsengpässen helfen. Diese könnten bereits im April/Mai diesen Jahres eintreten, wenn Athen einen Teil seiner Schulden durch die Herausgabe neuer Anleihen umschulden muss. Das politische Signal des EU-Gipfels dürfte etwas Druck aus den Märkten nehmen - für die Finanzmarktakteure ist der Bankrott Griechenlands eine weniger wahrscheinliche Option geworden und damit sind Spekulationen auf griechische Anleihen weniger interessant.

Die grundlegenden Probleme Griechenlands hat der Gipfel natürlich nicht gelöst. Da ist ein ganzer Packen an Themen zu bearbeiten, die gefälschten Daten und zu hohen Defizite sind nur ein kleiner Teil davon. Das Hauptproblem ist die strukturelle Wettbewerbsschwäche der griechischen Volkswirtschaft, die durch tiefgreifende Reformen überwunden werden muss. Dem Land steht eine lange Phase niedrigen Wachstums bei einer gleichzeitig prozyklischen Fiskalpolitik bevor - kein geeigneter Kontext um Strukturreformen durchzusetzen.

Griechenland bleibt insbesondere aufgrund seiner Signalwirkung für andere Länder ein Problem für die Eurozone. Wenn andere Länder wie etwa Spanien, das selbst mit hohen Defiziten und Problemen bei der Wettbewerbsfähigkeit davon ausgehen können, dass sie auch im Notfall Finanzhilfen bekommen, dann sinkt für die entsprechenden Regierungen der Reformanreiz. Sollte Spanien, vielleicht in einigen Jahren, in eine ähnliche Situation kommen, wie Griechenland jetzt, wäre das Problem viel größer. Ein möglicherweise nötiger Bail-Out wäre viel größer - und es wäre politisch viel schwieriger, auf ein großes Land wie Spanien einen wirksamen politischen Druck auszuüben, wie dies jetzt im Falle Griechenlands gemacht wird, um das Land zu Reformen zu drängen.

Dem IWF fällt es leichter, Härte zu zeigen

EurActiv.de: Griechenlands Haushaltsdaten wurden jahrelang mit Hilfe komplexer Finanzinstrumente geschönt - etwa in Zusammenarbeit mit der US-Bank Goldman Sachs. Welche Konsequenzen müssen gezogen werden?

SCHWARZER: Natürlich müssen diese Vorgänge aufgeklärt werden, zumal es möglich ist, dass sich auch andere Mitgliedstaaten und andere Banken vergleichbarer Instrumente bedient haben. Wenn die fiskalpolitische Überwachung innerhalb der EU nicht auf Grundlage solider Daten durchgeführt werden kann, ist sie eine Farce. Für die EU stellen sich in diesem Zusammenhang überdies wichtige Fragen der Finanzmarktregulierung, denn die Banken und die griechische Regierung haben teilweise gesetzliche Lücken genutzt.

Wichtig ist meines Erachtens auch die Frage, wie von vornherein die Datenbasis, auf der die EU arbeitet, verbessert werden kann. Die europäische Statistikbehörde Eurostat hat durch den jüngsten Beschluss des Europäischen Rats endlich größere Kontrollrechte gegenüber den Mitgliedstaaten zugesprochen bekommen, um ihre Arbeit auf einer besseren Grundlage verfolgen zu können. Neu ist diese Idee nicht - entsprechende Vorschläge liegen seit Jahren bei der Europäischen Kommission in der Schublade. Nur umsetzen wollten die Regierungen sie nicht, da sich niemand gerne in die Karten schauen lässt.

EurActiv.de: Welche Rolle sollte der IWF in der Griechenland-Krise spielen?

SCHWARZER: Der Sondergipfel des Europäischen Rats vom 11. Februar hat dem IWF im Umgang mit Griechenland erstmals eine "technische Rolle" eingeräumt. Praktisch heißt das: Vertreter des Internationalen Währungsfonds sind gemeinsam mit Vertretern der Europäischen Kommission und der Europäischen Zentralbank in Athen, um im März die Fortschritte bei der Sanierung der Staatsfinanzen zu analysieren und die weiter geplanten Reform- und Konsolidierungsschritte zu überprüfen. Das ist ein richtiger Schritt, denn nicht nur die gefälschten Daten Athens waren ein Problem. Auch die EU hat in der Überwachung und Disziplinierung der griechischen Politik in den letzten Jahren streckenweise versagt, sonst wäre früher wirksam gegengesteuert worden.

Den IWF auch an einer möglicherweise nötig werdenden Rettungsaktion für Griechenland zu beteiligen, halte ich kurzfristig für die richtige Lösung. Sollte die Umschuldung im Frühjahr schwierig werden oder nicht gelingen, etwa weil die Märkte zu hohe Risikoaufschläge einfordern, dann muss möglicherweise sehr rasch Hilfe geleistet werden. Ein Konsortium aus EU, bilateralter Hilfe durch EU-Mitgliedstaaten unter Beteiligung des IWF wäre eine sinnvolle Lösung. Der IWF hat große Erfahrung in der Aushandlung von Hilfspaketen und der begleitenden Konditionalität und er ist politisch unabhängiger, als dies einzelne Mitgliedstaaten oder die EU gegenüber einem EU-Partner je sein können. Wenn Griechenland die Auflagen nicht erfüllt, an die die Kredite gebunden sind, würde es dem IWF leichter als der EU fallen, Härte walten zu lassen und beispielsweise die nächste Kredittranche zurückzuhalten. Überdies dürfte die öffentliche Meinung in den Geberländern sehr sensibel auf mögliche Rettungsleistungen für Griechenland reagieren.

Der geordnete Staatsbankrott und die Rausschmiss-Option

EurActiv.de: Wäre der IWF dabei, könnte dies vielleicht politisch besser kommuniziert werden.  Aber wäre es nicht eine "Schmach" für die Eurozone, wenn sie ihre inneren Probleme nicht selbst löst?

SCHWARZER: Natürlich ist es für die Eurozone keine Auszeichnung, wenn sie sich externe Hilfe holen muss - im Gegenteil. Dies verweist auf das politische Versäumnis des letzten Jahrzehnts, die  Governance-Strukturen der Eurozone wirksamer zu gestalten. In Normalzeiten haben sie bei der Überwachung und Koordinierung mitgliedstaatlicher Politik versagt und für Krisenzeiten fehlt das nötige Instrumentarium, um selbst wirksam einzugreifen. Daraus müssen jetzt Schlussfolgerungen gezogen werden.

Parallel zu einer möglichen Rettungsaktion für Griechenland sollten daher weiter gehende Reformen auf den Weg gebracht werden. Für das Krisenmanagement braucht die Eurozone einen eigenen Fonds, einen Euro-Währungsfonds (EWF), der intern die Stützungsinstrumente und die politische Unabhängigkeit hat, um wirksam einzugreifen. Zudem braucht die Eurozone ein transparentes und geordnetes Insolvenzverfahren für ihre Mitgliedstaaten, unter Beteiligung des EWF. Nur wenn der Bankrott eines Staats tatsächlich eine politische Option innerhalb der Eurozone ist, sind die sogenannten Moral-Hazard-Probleme aus dem Weg geräumt: die Mitgliedstaaten könnten dann nicht mehr erwarten, dass sie sowieso gerettet werden. Sie wären für sich selbst verantwortlich - und die Märkte dürften unter diesen Bedingungen frühzeitiger unverantwortliches Verhalten sanktionieren.

EurActiv.de: Sollte man ein Land aus der Eurozone hinaus werfen können?

SCHWARZER: Bislang gibt es keine Vertragsgrundlage für einen Rausschmiss oder Austritt aus der Eurozone. Aus der EU insgesamt könnte Griechenland auf Grundlage des Lissabonvertrags (Art. 50 EUV) austreten. Damit wäre natürlich auch der Austritt aus der Währungsunion beschieden. Daraus lässt sich folgender Fall konstruieren: Griechenland tritt nach Artikel 50 EUV aus der EU aus. Danach stellt es nach Artikel 49 EUV ein erneutes Beitrittsgesuch zur EU und wird nach einem erneuten Beitrittsprozess erneut Mitglied. Juristisch wäre es dann auch zur Mitgliedschaft in der Währungsunion verpflichtet, es sei denn es verhandelt einen Opt-Out wie Großbritannien oder Dänemark. Oder es entscheidet sich - wie Schweden seit Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht - dass es die Konvergenzkriterien und damit die Beitrittsvoraussetzungen zum Euro nicht erfüllt, etwa indem es die Unabhängigkeit seiner Zentralbank einschränkt oder nicht Mitglied im EWS II wird.

Grundsätzlich ist im Zuge einer größeren Reform der Krisenmanagementmechanismen der Eurozone nicht nur darüber nachzudenken, das nötige Instrumentarium und eine Rechtsgrundlage für einen geordneten Staatsbankrott einzuführen. Darüber hinaus sollte als letzte Disziplinierungsoption der Rausschmiss aus der Eurozone vorgesehen werden, damit die Mitgliedstaaten tatsächlich zu einer verantwortungsvollen und langfristigen Politik gezwungen werden.

"Die Kosten des Austritts wären sehr hoch"

EurActiv.de: Sollte Griechenland die Eurozone freiwillig verlassen?

SCHWARZER: Der Vorteil eines freiwilligen Austritts aus der Eurozone läge für Griechenland darin, dass es durch die Wahl des Umtauschkurses bzw. die mögliche Abwertung der neuen griechischen Währung seine geringe Wettbewerbsfähigkeit weltweit und insbesondere auch innerhalb der Eurozone verbessern könnte. In den letzten Jahren stiegen die Löhne in Griechenland deutlich stärker als sich die Produktivität entwickelte. Strukturreformen blieben gleichzeitig aus. Diese Probleme kann Griechenland innerhalb der Eurozone nur durch eine reale Abwertung in den Griff bekommen (Lohnzurückhaltung bei gleichzeitiger Steigerung der Produktivität sowie Strukturreformen). Solch ein Anpassungsprozess ist schmerzhaft, insbesondere in einer Situation, in der die Fiskalpolitik sehr restriktiv ist. Daher mag auf den ersten Blick der Ausstritt aus dem Euro als eine einfachere Lösung erscheinen.

Die Kosten des Austritts wären aber sehr hoch. Erstens würde Griechenland Probleme mit seiner Staatsverschuldung bekommen, da diese in Euro denominiert ist. Ist eine neu eingeführte griechische Währung schwach, werden Schuldendienst und Schuldenrückzahlung in Euro logischer Weise teurer. Zweitens müsste Griechenland wahrscheinlich mit geringem Vertrauen und weiterhin hohen Risikoaufschlägen an den Finanzmärkten kämpfen, wenn es neue Anleihen heraus gibt. Drittens wäre sein Verhältnis zu den EU-Partnern nachhaltig gestört. Bei näherer Betrachtung dürfte die Austrittsoption aus griechischer Sicht also keine wirkliche Alternative sein, auch wenn Populisten das vielleicht in den nächsten Monaten als Option anpreisen mögen.

EurActiv.de: Vielen Dank für das Gespräch.

Interview: Alexander Wragge

Links

Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP): Hompage

Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP): Forschungsgruppe EU-Integration