Europäische Schuldenkrise: "Der Kern des Problems liegt im Bankensektor"

  
Frankreichs Präsident Nicolas Sarkozy und Bundeskanzlerin Angela Merkel auf dem EU-Gipfel Ende März. Retten sie Länder wie Griechenland, Irland und Portugal oder in Wahrheit ihre heimischen Banken? Foto: Der Rat der Europäischen Union.

Die EU hat mit ihren Beschlüssen zur Schuldenkrise "zwei riesige Schritte in die falsche Richtung gemacht", sagt Kai Konrad, Direktor am Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen. Der Ökonom fordert im Interview mit EurActiv.de: "Die Politik müsste den Banken- und Finanzmarktsektor reformieren und so 'robust' machen, dass er eine Umschuldung eines insolventen Mitgliedsstaats der Eurozone verkraftet."

Zur Person


Prof. Dr. Kai A. Konrad
ist geschäftsführender Direktor am Max-Planck-Institut für Steuerrecht und Öffentliche Finanzen. Seit 2011 ist Konrad zudem Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzminsterium. Forschungsschwerpunkte sind unter anderem die europäische Finanzverfassung und die Staatsschuldenkrise.

Der wissenschaftliche Beirat warnte in einem Brief an Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble vor der Einrichtung des Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM). Ungeachtet der Kritik beschloss der EU-Gipfel am 24./25. März diesen dauerhaften Krisenfonds, der den derzeitigen Euro-Rettungsschirm (EFSF) ab 2013 ablösen soll (EurActiv.de vom 25. März 2011).
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EurActiv.de: Deutschland steht für den ESM mit bis zu 190 Milliarden Euro gerade. Allerdings handelt es sich bei dieser Summe vor allem um Garantien. Besteht trotzdem die Gefahr, dass die Konstruktion den deutschen Haushalt überfordert?

KONRAD: Diese Gefahr besteht in der Tat. Die Frage ist dabei nicht, ob Deutschland diese 190 Milliarden tragen könnte. Das allein wäre wohl zu verkraften. Nur leider ist es damit nicht getan. Die Schuldenentwicklung in den einzelnen Eurostaaten wird sich wohl kaum wesentlich verbessern. Damit steht die nächste Rettungsaktion bereits vor der Tür. Und wenn eine Hilfsaktion der anderen folgt, dann wird es kritisch.

Es wäre die Aufgabe der Politik gewesen, solche Entwicklungen wirksam zu verhindern. Tatsächlich haben die Staaten der EU mit den Beschlüssen zwei riesige Schritte in die falsche Richtung gemacht. Die Schaffung des Europäischen Rettungsschirms im Mai 2010 war bereits ein Fehler. Gut war, dass er nur auf beschränkte Zeit angelegt war. Er hätte Europa die nötige Zeit zum Handeln verschaffen können. Die EU hätte in dieser Zeit die wirtschaftlichen und politischen Grundlagen dafür schaffen können, dass zahlungsunfähige Mitgliedsstaaten sich durch eine Insolvenz und nachfolgende Umschuldung selbst sanieren. Natürlich unter Einbeziehung privater Gläubiger. Stattdessen wurde fahrlässig auf ein Wunder vertraut, nämlich dass sich die Probleme mehr oder weniger von allein beseitigen.

Der noch größere Fehler erfolgte im März 2011. Da hat man das Prinzip gegenseitiger Rettungshilfen zwischen den EU-Staaten auf Dauer festgeschrieben. Mit der sogenannten "No-Bailout"-Klausel war die EU als eine Staatengemeinschaft konzipiert, in der die Staaten viel einzelstaatliche Entscheidungsautonomie besitzen, aber im Zweifel auch die alleinige Verantwortung für ihre Staatsfinanzen tragen. Mit den jetzt gefassten Beschlüssen ist die EU zu einer Haftungsgemeinschaft gemacht worden, in der die zahlungsfähigeren die zahlungsunfähigen Staaten immer wieder retten müssen. Schlimmstenfalls bis die Zahlungsfähigeren am Ende selbst nicht mehr zahlungsfähig sind. 

Transferempfänger Saarland und Bremen: Modell für Europa?

EurActiv.de: Kritiker wie Ex-BDI-Chef Hans-Olaf Henkel warnen vor der Transferunion. Nimmt der ESM den krisengeschüttelten Staaten den Anreiz, ihre Staatsfinanzen selbst in den Griff zu bekommen?

KONRAD: Die Befürchtung, dass die März-Reformen in der Folge die Transfers zwischen Starken und Schwachen in der EU erheblich ausweiten, ist völlig berechtigt. Der "Welt am Sonntag"-Wirtschaftsredakteur Holger Zschäpitz und ich haben auf die Gefahren des nun eingeschlagenen Wegs schon vor fast einem Jahr, gleich nach Etablierung des europäischen Rettungsschirms im Mai 2010 in unserem Buch "Schulden ohne Sühne?" hingewiesen.

Man kann ja schon seit Jahrzehnten in den Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern in Deutschland die Folgen einer Haftungsgemeinschaft beobachten. Das Prinzip, wonach in der Bund-Länder-Gemeinschaft im Ernstfall die Zahlungsfähigen für die Schulden der Zahlungsunfähigen aufkommen, wurde in Deutschland 1992 durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts festgeschrieben. Die Staatsfinanzen wenigstens zweier Bundesländer bewegen sich seither und bis heute dauernd am Rande der extremen Haushaltsnotlage: Bremen und Saarland erhalten laufend hohe Transfers, die im Rahmen des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern fließen. Und sie haben über zehn Jahre zusätzlich Sondersanierungshilfen in Milliardenhöhe erhalten. Ihre Schuldensituation hat sich trotzdem immer weiter zugespitzt. Dieses Szenario droht nun zum Modell für Europa zu werden.

Spar-Auflagen? "Die Erfahrung spricht Bände"

EurActiv.de: Die Hilfen des ESM sollen an harte Spar-Auflagen geknüpft werden. Es soll für Länder also nicht unbedingt angenehm werden, unter den Rettungsschirm zu schlüpfen. Portugal hat bis zuletzt alles versucht, diesen Schritt zu vermeiden. Scheint es angesichts dieser Erfahung nicht unwahrscheinlich, dass Krisenländer dauerhaft von den 'reichen' Ländern wie Deutschland, Finnland und den Niederlanden über den ESM alimentiert werden?

KONRAD: Harte Spar-Auflagen im Gegenzug für Hilfen: das klingt beruhigend, hilft in der Praxis aber wenig. Was kann die EU tun, wenn der betreffende Staat die Auflagen nur scheinbar beachtet und in Wahrheit unterläuft? Oder was kann sie tun, wenn sich der Staat trotz oder wegen der Einhaltung der Auflagen in die nächste Krise hineinspart? Solange es wirklich unabdingbar erscheint, dem überschuldeten Staat zu helfen, wird man ihm dann wohl erst recht weiter helfen.

Die Erfahrung spricht Bände, die wir in Deutschland zu dieser Frage sammeln konnten. Die Milliarden an Sanierungshilfen, die der Bund von 1994 bis 2004 an die Bundesländer Saarland und Bremen für die Sanierung von deren Haushalten gezahlt hat, waren natürlich an strenge Auflagen geknüpft. Das Geld sollte für Schuldenabbau oder für Zukunftsinvestitionen genutzt werden. Und die formale Einhaltung dieser Auflagen wurde streng geprüft. Genutzt hat das wenig. Jedenfalls wollten oder konnten sich beide Länder nicht aus ihrer Schuldenklemme befreien.

"Wer eine Beteiligung privater Gläubiger will..."

EurActiv.de: Dem Vernehmen nach hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen kritisiert, eine Beteiligung von Banken, Versicherungen und Investmentfonds an den Krisenkosten sei bei den jüngsten Verhandlungen zum Euro-Rettungspaket politisch gar nicht gewünscht gewesen. Woran lässt sich dieser Vorwurf festmachen?

KONRAD: Die beiden Stellungnahmen des Wissenschaftlichen Beirats sind auf den Seiten des Bundesfinanzministeriums veröffentlicht. In dem Brief vom Juli 2010 betont der Beirat, dass der eigentliche Kern des europäischen Staatsschuldenproblems im Bankensektor liegt. Eine Umschuldung wäre nötig und richtig, sie findet aber nicht statt, und zwar wegen des Bankensektors. Die Politik müsste den Banken- und Finanzmarktsektor reformieren und so "robust" machen, dass der Sektor eine Umschuldung eines insolventen Mitgliedsstaats der Eurozone verkraftet. Also so, dass daraus gegebenenfalls keine neue Kapitalmarktkrise erwächst. Das ist die notwendige Voraussetzung dafür, dass eine Staatsinsolvenz mit Beteiligung der privaten Gläubiger glaubhaft und machbar wird. Im Brief vom 18. März 2011 äußert der Beirat seine große Besorgnis über die "Schlussfolgerungen" des Treffens der Mitglieder der Eurozone vom 11. März 2011, insbesondere über die Perpetuierung des Rettungsschirms und den Einstieg in die Haftungsgemeinschaft. Zu meinem Erschrecken haben die EU-Staaten mit den Beschlüssen vom 24. März die "Schlussfolgerungen" praktisch unverändert umgesetzt.

Beiden Briefen liegt eine Überzeugung zu Grunde, die ich teile: Entscheidungsfreiheit und Schuldenverantwortung gehören zusammen, und zwar auf Seiten der Staatshaushalte wie auf Seiten der Kreditgeber. Die Politik muss den Weg für eine Umschuldung von zahlungsunfähigen Eurostaaten ebnen, statt auf Hilfszahlungen und Rettungspakte zu Lasten der Steuerzahler anderer Eurostaaten zu setzen. Wer eine Beteiligung privater Gläubiger an den Sanierungskosten will, muss einen anderen Weg einschlagen als den, den der Europäische Rat, die Europäische Kommission und auch die Europäische Zentralbank seit Februar 2010 gegangen sind.

Banken müssen nicht Finanziers der Staaten sein

EurActiv.de: Deutsche Finanzinstitute haben laut der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) im vergangenen Jahr ihr Engagement in Staatsanleihen von Griechenland, Spanien, Portugal und Irland noch ausgeweitet. Kritiker interpretieren dies folgendermaßen: Deutsche Privatbanken kassieren von den Krise-Staaten hohe Kreditzinsen während ihnen die Politik garantiert, dass sie dabei kein Risiko eingehen. Denn ein Euro-Rettungsschirm verhindert jetzt und künftig Staatspleiten in der Eurozone, weshalb die Banken einen Forderungsausfall nicht fürchten müssen. Bereichern sich also die Banken bei diesem Spiel am Geld der Steuerzahler?

KONRAD: So ist es. Man sollte in diesem Zusammenhang auch das Eigengeschäft der Banken stärker von der Finanzierung von Staatshaushalten trennen. Das Halten von Staatsschuldtiteln kann man den Nichtbanken überlassen: beispielsweise privaten Kleinanlegern oder Pensionskassen. Banken investieren aber große Summen in Staatsschuldtitel. Und dafür gibt es keinen wirklich guten Grund. Das Kaufen von Staatsschuldtiteln auf eigene Rechnung gehört jedenfalls nicht zum Kerngeschäft von Banken, wie es im Lehrbuch beschrieben wird. Wenn Banken also große Summen in Staatsschuldtitel investieren, statt sich im Kreditvergabegeschäft zu engagieren, dann ist das eine Fehlentwicklung.

Umschulden zu Lasten der privaten Kreditgeber

EurActiv.de: Wie wichtig ist die Möglichkeit der Staatsinsolvenz/Umschuldung von Euroländern und die Beteiligung privater Gläubiger für das Funktionieren des Finanzsystems?

KONRAD: Es muss für Staaten und ihre Schulden gelten was für funktionsfähige private Kreditverträge für selbstverständlich erachtet wird: Kreditgeber und Kreditnehmer handeln frei, und sie tragen die volle Verantwortung für ihre Entscheidungen. Nur wenn dieses Prinzip gilt, kann der Kreditmarkt eine gesunde Lenkungsfunktion erfüllen. Damit meine ich, dass Kreditgeber ihre Schuldner unter die Lupe nehmen und Geld nur verleihen, wenn sie denken, dass die Schuldner ihr Geld zurückzahlen. Wenn die Rückzahlung unsicher wird, verlangen sie entsprechend höhere Zinsen. Und wenn die Rückzahlung zu unsicher wird, verweigern sie weitere Kredite. Nur wenn das der Fall ist, trägt der Schuldner selbst die wahren Kosten des Kredits. Das bedeutet in der Konsequenz auch: ein zahlungsunfähiger Staat muss umschulden, zu Lasten der privaten Kreditgeber. Wenn stattdessen Staaten mit maroden Staatsfinanzen sich bei ihrer Zentralbank verschulden, oder wenn die Steuerzahler anderer Staaten sie retten, ist das Prinzip ausgehebelt. Zu viele Schulden werden aufgenommen, weil die Schuldnerstaaten einen Teil der Kosten des Kredits an andere Staaten und deren Steuerzahler weitergeben können. Dann ist eine echte Katastrophe vorprogrammiert.

EurActiv.de: Eine große Mehrheit der deutschen Volkswirte fordert vehement eine Insolvenz-Ordnung für Eurostaaten (EurActiv.de vom 23. März 2011). Wie erklären Sie sich, dass die Bundesregierung eine entsprechende Regelung auf EU-Ebene bislang nicht durchsetzen konnte?

KONRAD: Es mag erheblichen Druck aus der EU geben. Und die Furcht mag groß sein, dass man im Zuge einer Umschuldung noch einmal deutsche Banken retten muss. Und durch die getroffenen Maßnahmen kann man das eigentliche Staatsschuldenproblem in Europa vielleicht noch einmal in die Zukunft verschieben, auch wenn das Problem letzten Endes dadurch ungleich größer wird. Diese Faktoren mögen erklären, weshalb eine Regierung in der Angelegenheit so offensichtlich und so massiv gegen deutsche Interessen verstößt. Die Beschlüsse sind allerdings nicht nur besorgniserregend, sie sind auch unpopulär. Und insofern ist es noch verblüffender, dass sich gegen diese Politik nicht einmal ein erkennbarer Widerstand in den Oppositionsparteien bildet. Im Gegenteil, weiten Kreisen in der Opposition wurden die Beschlüsse ja nicht schnell genug getroffen, und sie gingen ihnen nicht weit genug.

Interview: Opens window for sending emailAlexander Wragge

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Dokumente

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Warum der Absturz der Staatsfinanzen uns alle trifft. 240 S..C.H.Beck
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