Der Lissabon-Vertrag ist mit dem Grundgesetz vereinbar, doch wenn die EU noch mehr Komptenzen an sich ziehen will, dann hat das deutsche Parlament vorher explizit zuzustimmen. Das ist die Kernaussage des Urteils der Verfassungsrichter im Lissabon-Urteil. Das bisherige Begleitgesetzes ist verfassungswidrig. (siehe dazu EurActiv.de vom 30. Juni 2009)

Franz Mayer, Europarechtler und Prozessbevollmächtigter des Bundestages, erläutert im folgenden EurActiv.de-Interview die Tragweite und mögliche Konsequenzen des deutschen Lissabon-Urteils.


EurActiv.de: Das Bundesverfassungsgericht hat dem Europäischen Parlament mit dem Lissabon-Urteil die demokratische Legitimität abgesprochen. Hat das Konsequenzen für das politische Gewicht des Parlaments?

MAYER: Einige Politiker haben in Karlsruhe gesagt, dass ein sinnvoller Europawahlkampf kaum möglich gewesen wäre, wenn man das Urteil vor der Europawahl verkündet hätte. Für das Ansehen des Europaparlaments ist diese Urteilsbegründung in der Tat außerordentlich schwierig. Ihm wird schlicht die demokratische Qualität abgesprochen. Freilich sollte klar sein, dass selbst das mächtige deutsche Bundesverfassungsgericht nicht die europaweite Deutungshoheit für die Bedeutung des Europaparlaments hat.

Letztlich hat es das Europaparlament nämlich selbst in der Hand, durch seine Arbeit als Vertretung der Unionsbürger zu überzeugen. Mit einer immer intensiveren Kontrolle der Kommission, aber auch anderer Akteure wie etwa des Europäischen Rates beispielsweise würde es sein gefühltes demokratisches Gewicht zunehmend erhöhen.

EurActiv.de: Steht Deutschland durch das Lissabon-Urteil unter Zeitdruck?

MAYER: Im Urteil ist nicht festgeschrieben, bis wann das neue Begleitgesetz in Kraft getreten sein muss. Die europapolitischen Zusammenhänge zwingen Deutschland allerdings dazu, möglichst schnell, noch 2009, die Ratifikation des Lissabon-Vertrags zu ermöglichen, um den Vertrag nicht zu gefährden.

In Großbritannien ist die derzeit amtierende Regierung möglicherweise nicht mehr lange im Amt. Sollten die britischen Konservativen an die Macht kommen, bevor der Vertrag von Lissabon in Kraft ist, droht eine Rücknahme der britischen Ratifikation, was zwar völkerrechtlich fraglos unzulässig, aber politisch schwer zu ignorieren wäre. In dem Fall würde der Vertrag von Lissabon endgültig scheitern.

EurActiv.de: Während die Parteien um einen Kompromiss für das neue Begleitgesetz streiten, rückt die Bundestagswahl näher. Wird die Debatte damit zum Spielball im Wahlkampf?

MAYER: Die Stärkung des Bundestages ist prinzipiell für alle Parteien ein Ziel. Je näher aber der Wahltag rückt, desto stärker könnten machtpolitische Interessen in den Vordergrund rücken. Wer sich sicher auf der Regierungsbank weiß, kann eigentlich kein besonderes Interesse daran haben, gerade jetzt die Opposition im Bundestag als Kontrollinstanz zu stärken. Oppositionsparteien haben dagegen ein natürliches Interesse, den Bundestag zu stärken, um  die Regierung effektiv kontrollieren zu können, idealerweise in der Gestalt von Minderheitsrechten.

EurActiv.de: Um den Lissabon-Vertrag zu retten, lautet die Zielvorgabe der Politik: Deutschland ratifiziert den Lissabon-Vertrag vor dem irischen Referendum am 2. Oktober. Ist das machbar?

MAYER: Dass man noch vor dem irischen Referendum die Urkunde hinterlegt kann nicht garantiert werden, weil zu befürchten ist, dass auch gegen die neue Begleitgesetzgebung geklagt wird. Letztlich hat ja keiner der Beschwerdeführer bzw. Antragsteller in Karlsruhe sein Ziel erreicht, nämlich den Vertrag zu stoppen.

Die Klägergruppe um Joachim Starbatty soll eine erneute Verfassungsbeschwerde  bereits angekündigt haben. Auch für den CSU-Abgeordneten Gauweiler ist solch ein Schritt nicht auszuschließen. Man wird es auch mit Blick auf den Zeitdruck wegen der innenpolitischen Lage in Großbritannien erneut versuchen, um zeitlich näher an einen britischen Regierungswechsel heranzukommen. Ich gehe aber davon aus, dass das Bundesverfassungsgericht für ein solches Filibustern nicht zur Verfügung steht.

Selbst wenn das Bundesverfassungsgericht guten Willens ist und die Verfassungsbeschwerden zügig bearbeitet, dauert eine Entscheidung im Eilrechtsschutz vor dem BVerfG  womöglich doch ein paar Tage, auch abhängig davon, ob eine Kammer oder wieder der gesamte Zweite Senat entscheidet. Daher wird es zeitlich möglicherweise sehr eng, das Gesetz in Deutschland noch vor dem irischen Referendum zu ratifizieren, aber es ist möglich.

EurActiv.de: Worüber müssen sich die Parteien beim neuen Begleitgesetz inhaltlich verständigen?

MAYER: Die Vorgaben vom Verfassungsgericht sind eindeutig: Die Mitwirkungsrechte vor allem des Bundestages müssen für bestimmte Konstellationen, die mit dem Vertrag von Lissabon neu formuliert oder erst eingeführt werden, gestärkt werden. In der Sache geht es um die Fortentwicklung der Verträge unterhalb der Schwelle der normalen Vertragsänderung, beispielsweise den Übergang von der Einstimmigkeit zur Mehrheitsentscheidung.

Im Urteil steht ziemlich genau drin, was zu tun ist. Es sollte also nicht übermäßig schwer sein, den Gesetzesinhalt neu zu fassen. Allerdings wird von manchen Parteien derzeit sehr intensiv diskutiert, was man über das augenscheinliche Minimum, das das Urteil vorgibt, rechtlich oder politisch noch draufsatteln kann.

EurActiv.de: CSU-Politiker fordern zum Beispiel, Kompetenzen der EU zurück auf die Mitgliedsstaaten zu übertragen. Ist diese Forderung umsetzbar?

MAYER: Im Urteil steht eine Rückübertragung von Zuständigkeiten nicht im Mittelpunkt, aber nach dem Vertrag von Lissabon soll diese Möglichkeit ja ausdrücklich in Zukunft bestehen. Es wäre allerdings für eine sinnvolle Debatte hilfreich zu erfahren, für welche konkreten Kompetenzen das denn sachgerecht sein soll.

EurActiv.de: Auch die Bundesländer wollen das Urteil nutzen, um ihre Beteiligungsrechte bei europapolitischen Entscheidungen zu stärken.

MAYER: Es verwundert tatsächlich, dass sich nun auch die Länder von dem Urteil angesprochen fühlen und mehr oder weniger lautstark Wünsche anmelden und auf die Begleitgesetzgebung Einfluss nehmen wollen. Es geht dem Bundesverfassungsgericht im Lissabon-Urteil aber ganz eindeutig um eine bessere Ausgestaltung der parlamentarischen Mitwirkungsrechte aus Gründen des Demokratieprinzips, das betrifft zuvörderst den Bundestag.

Es ging bei dem Prozess ja gar nicht um das föderale Prinzip, von seiner Sicherung ist im Urteil deswegen auch keine Rede, da besteht auch in Anbetracht der umfänglichen Vorkehrungen, die die Länder seit 1993 durchgesetzt haben kein Bedarf. Es wäre schon ein Treppenwitz, wenn ausgerechnet der Versuch des Bundesverfassungsgerichts, den Bundestag zur deutlicheren Ausgestaltung seiner verfassungsmäßigen Stellung in der europäischen Integration zu bringen dazu führen würde, dass die hier bereits hinreichend bedachten Länder sich weitere Vorteile verschaffen.

EurActiv.de: Das Bundesverfassungsgericht hat bereits im Maastricht-Urteil  klare Grenzen für die weitere europäische Integration gezogen. Ist das Lissabon-Urteil nun die verfassungsrechtliche Notbremse: Bis hier hin und nicht weiter?

MAYER: Das ist eine mögliche Deutung. Man kann das Urteil aber auch anders einordnen: Weder mit dem Maastricht-Urteil noch beim jüngsten Lissabon-Urteil hat das Gericht die europäische Integration infrage gestellt. Beide Verträge sind letztlich für verfassungskonform erklärt worden. Im Lissabon-Urteil wird sogar die Verpflichtung Deutschlands auf die europäische Integration, das Prinzip der Europarechtsfreundlichkeit und die mögliche Zielperspektive Europäischer Bundesstaat so deutlich hervorgehoben wie nie zuvor. Allgemein gilt: Man sieht naturgemäß immer das letzte Urteil und entnimmt ihm letzte Aussagen. Aber die europäische Integration geht weiter und das Gericht in Karlsruhe ist nicht das einzige maßgebliche Gericht in der EU.

Langfristig werden sich auch die als negativ wahrgenommenen Aussagen im Urteil relativieren. Hier gilt: Es werden andere Richter kommen und es werden andere Urteile zur Europapolitik gesprochen werden. Das deutsche Lissabon-Urteil wird dann nur eine von vielen Europa-Entscheidungen sein.

EurActiv.de: Das Bundesverfassungsgericht erklärt sich im Lissabon-Urteil zur Letztentscheidungsinstanz in europapolitischen Fragen und stellt sich damit über den Europäischen Gerichtshof. Ist das nicht ein richtungsweisendes Urteil?

MAYER: Das Lissabon-Urteil steht in dieser Hinsicht in der Linie der bisherigen Grundsatzurteile, von daher gibt es keine neue Richtung. Das Bundesverfassungsgericht hat sich schon mit dem Solange-I-Urteil 1974  Prüfungskompetenzen über das Europarecht zugeschrieben. Damals hat das Bundesverfassungsgericht festgelegt, dass es das letzte Wort behält bei der Entscheidung, ob das europäische mit dem deutschen Recht vereinbar ist, solange die europäische Ebene keinen ausreichenden Grundrechtsschutz bietet.

Im Solange-II-Urteil 1986 wird die Argumentation zwar umgekehrt, weil der Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene mittlerweile als ausreichend angesehen werden kann, doch der grundsätzliche Letztkontrollanspruch bleibt:  Sollte der Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene nicht mehr ausreichen, kommt das  Bundesverfassungsgericht wieder ins Spiel und prüft europäisches Recht am Maßstab der deutschen Grundrechte.

Seit dem Maastricht-Urteil 1993 schließlich soll auf nationaler Ebene auch die Feststellung möglich sein, dass europäische Rechtsakte europäische Kompetenzen überschreiten und deswegen in Deutschland unbeachtlich sind. Das sind die  sogenannten ausbrechenden Rechtsakte. Das Lissabon-Urteil steht insofern also in einer langen Tradition des deutschen, genauer: des bundesverfassungsgerichtlichen Letztentscheidungsanspruchs. Was seit 1974 immer wieder variiert, ist die Aggressivität, mit der der Letztentscheidungsanspruch geltend gemacht wird.

EurActiv.de: Sie stehen diesem Anspruch kritisch gegenüber. Wieso?

MAYER: Nach dem EU-Vertrag und dem EG-Vertrag entscheidet alleine der Europäische Gerichtshof, und zwar in letzter Instanz, ob die europäischen Einrichtungen und Organe ihre Kompetenzen überschritten haben oder nicht. Die Bundesrepublik hat sich mit dem EG-Vertrag darauf verpflichtet, Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung des europäischen Rechts nicht anders als in den Verträgen vorgesehen zu regeln. Das steht in Artikel 292 des EG-Vertrages. Pacta sunt servanda, Verträge sind einzuhalten.

Das ist doch letztlich auch ein ganz einleuchtender Gedanke: Es würde nicht gutgehen, wenn jeder Mitgliedsstaat unilateral eine Zweitbewertung über die Anwendung oder Nichtanwendung des Europarechts vornehmen könnte. Nicht nur wegen der Fragezeichen, was die europarechtliche Expertise der mitgliedsstaatlichen Gerichte angeht, die für sich beanspruchen, Europarecht auf seine Vereinbarkeit mit den Verträgen zu prüfen.

Aus europarechtlicher Sicht muss die Letztentscheidung beim Europäischen Gerichtshof liegen – nur so kann europaweit eine einheitliche Rechtsgeltung gesichert werden, jedenfalls bei der beanspruchten bundesverfassungsgerichtlichen Kontrolle europäischer Kompetenzgrenzen ein zentraler Gesichtspunkt. Das ist letztlich ein ganz grundlegender Fairness-Gedanke: Nur wenn alle sich an die Spielregeln halten, hat die Rechtsgemeinschaft Bestand.

EurActiv.de: Seit Jahren gibt es in der Verfassungswirklichkeit aber die Letztentscheidungsansprüche sowohl des Europäischen Gerichtshofes  wie auch des Bundesverfasungsgerichts. Wer könnte diesen Kompetenzstreit lösen?

MAYER: Manche sagen, das ist ein Konflikt von Grenzorganen, den das Recht eigentlich gar nicht lösen kann, letztlich eine Sache der Macht. Andere haben betont, dass man eine derartige Lage am besten in der Schwebe lässt, wobei sich aus dieser Schwebelage womöglich stabilisierende Effekte ergeben, weil jede Seite bemüht sein wird, den Gegensatz nicht eskalieren zu lassen.

Würde nun aber von der mitgliedsstaatlichen Seite aus eine solche Eskalation betrieben und es nicht mehr bei Drohgebärden und abstrakten Hinweisen im nicht-operativen Teil von Gerichtsentscheidungen bleiben, dann dürfte das von der europäischen Ebene aus nicht unwidersprochen bleiben, schon zur Wahrung der Rechtseinheit und wegen des schon angesprochenen Fairness-Gedankens - gleiche Regeln für alle.  Die Europäische Kommission könnte dann eigentlich gar nicht anders als ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einzuleiten um gewissermaßen mit der Brechstange eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über die Letztentscheidungszuständigkeit in der EU zu erzwingen.

Bis vor kurzem hat die Kommission grundsätzlich davon abgesehen, Mitgliedstaaten wegen des europarechtlichen Gebarens ihrer Gerichte mit Vertragsverletzungsverfahren zu überziehen, weil die Mitgliedstaaten im Vertragsverletzungsverfahren natürlich auf die Unabhängigkeit ihrer Gerichte verweisen. In letzter Zeit scheint die Kommission hier aber immer weniger zur Nachsicht bereit zu sein. So gab es wegen Vorlageproblemen bei den schwedischen Gerichten immerhin ein dem gerichtlichen Vertragsverletzungsverfahren vorgeschaltetes Vorverfahren und gegen Spanien wird es demnächst womöglich ein Vertragsverletzungsurteil wegen bestimmter Gerichtsurteile geben.

Aber ein Vertragsverletzungsurteil steht natürlich unter dem Vorbehalt, dass es beachtet wird, und wenn das Urteil selber als Kompetenzüberschreitung angesehen wird, ist das Problem der Letztentscheidung nicht behoben.

EurActiv.de: Dieser Kompetenzstreit ist also nicht zu lösen?

MAYER: Lösen kann dieses Problem wenn überhaupt am ehesten noch der mitgliedsstaatliche Gesetzgeber, notfalls der verfassungsändernde Gesetzgeber. In einem Gesetz könnte beispielsweise dem Bundesverfassungsgericht unmissverständlich vorgegeben werden, dass es gar keine Zuständigkeit zur Überprüfung von europäischem Recht hat.

Oder es könnte klar gestellt werden, was europarechtlich ohnehin gilt, dass nämlich auch das Bundesverfassungsgericht bei Zweifelsfragen um die Gültigkeit, Auslegung und Anwendbarkeit von entscheidungserheblichem europäischem Recht zwingend zunächst den Europäischen Gerichtshof im Vorlageverfahren anrufen muss, und dass es dann die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes auch zu beachten hat. Dann hätte der demokratisch unmittelbar legitimierte Normgeber Klarheit geschaffen und die Einheit des Rechts in der EU gerettet.

Interview: Michael Kaczmarek

Weitere Experten-Interviews zum Lissabon-Urteil auf EurActiv.de

Ingolf Pernice: BVerfG: "Bis hier hin und nicht weiter" (30. Juni 2009)
Andreas Maurer: Lissabon-Urteil: Weiter streiten, weiter klagen (1. Juli 2009)
Andreas Geiger: "Eine Anmaßung der Karlsruher Richter" (1. Juli 2009)
Eckart Stratenschulte: Mehr Rechte, mehr Pflichten: Bundestag vor schweren Zeiten (3. Juli 2009)
Günther Unser: "Lissabon-Kritiker beleben die Debatte" (7. Juli 2009)
Gerd Langguth: Lissabon und die schallende Ohrfeige (7. Juli 2009)
José Ignacio Torreblanca: "Der Lissabon-Streit beschädigt das europäische Projekt" (8. Juli 2009)
Franz Mayer: "Endgültiges Scheitern des Lissabon-Vertrags möglich" (13. Juli 2009)

EurActiv.de Link-Dossier: Der lange Weg zum Lissabon-Vertrag