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Die Autoren:
Dr. Götz Reichert und Jan S. Voßwinkel sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie 
hier.
Im Rahmen des EU-Systems zum Handel mit Zertifikaten über Rechte zur Emission von Treibhausgasen (ETS) dürfen seit 2005 bestimmte ortsfeste Anlagen (z. B. zur Strom- und Wärmeversorgung, zur Metallerzeugung und -verarbeitung, zur Papierherstellung sowie der chemischen Industrie) und ab 2012 der Luftverkehr Treibhausgase nur ausstoßen, wenn die Betreiber über entsprechende Zertifikate verfügen.
Die Mitgliedstaaten versteigern ab 2012 alle Zertifikate für den Luftverkehr und ab 2013 für ortsfeste Anlagen, die nicht kostenlos zugeteilt werden. Die Kommission hat insbesondere das Verfahren und den zeitlichen Ablauf der Versteigerungen in einer Verordnung zu regeln. Diese Verordnung soll ein "offenes, transparentes, harmonisiertes und nicht diskriminierendes" Versteigerungsverfahren sicherstellen
Die Verordnung ist anwendbar auf die Versteigerung der Zertifikate für den Luftverkehr für die Handelsperiode ab 2012 und der Zertifikate für ortsfeste Anlagen für die Handelsperiode ab 2013. Anteile der für 2013 und 2014 bestimmten Zertifikatemengen für ortsfeste Anlagen sollen bereits ab 2011 "frühzeitig" versteigerbar sein.
Die Auktionsplattformen bestimmen vorab für jedes Kalenderjahr einen "Auktionskalender", der "alle sachdienlichen Informationen" über Versteigerungstermine, Zeitfenster für Gebote, Versteigerungsmengen, Auktionsobjekte sowie die Termine für Zahlung und Lieferung der Zertifikate enthält. Bieter können ihre Gebote nur über eine Auktionsplattform abgeben. Das "Zeitfenster für Gebote", in dem die Bieter ihre Gebote abgeben, ändern oder zurückziehen können, muss mindesten zwei Stunden betragen. Alle Versteigerungen sämtlicher Auktionsplattformen werden von einer EU-weiten Auktionsaufsicht überwacht.
Politischer Kontext
Dem EU-Emissionshandelssystem kommt aufgrund der Änderungen des Klimapakets vom 23. April 2009 ab 2013 eine wachsende Bedeutung für die EU-Klimaschutzpolitik zu. Während bisher jeder Mitgliedstaat eine nationale Obergrenze verfügbarer Zertifikate festsetzt, wird ab 2013 jährlich eine EU-weite Gesamtmenge vergeben, die bis 2020 schrittweise um 21 Prozent gegenüber 2005 abgesenkt wird. Dementsprechend wird auch die Zuteilung der Zertifikate, die in den ersten beiden ETS-Handelsperioden (2005-2007 und 2008-2012) durch die Mitgliedstaaten im Rahmen "Nationaler Allokationspläne‘" (NAP) erfolgte, ab der dritten Handelsperiode (2013-2020) EU-weit einheitlich geregelt. Die Zertifikatezuteilung wird von der überwiegend kostenfreien Vergabe schrittweise auf die Versteigerung umgestellt, so dass ab 2013 mindestens 50 Prozent und ab 2027 nahezu alle Zertifikate versteigert werden. Ausnahmsweise erhalten energieintensive Branchen, bei denen ein "erhebliches Risiko" einer kosten- bedingten Abwanderung in Nicht-EU-Staaten besteht ("carbon leakage"), auch nach 2013 Zertifikate kostenlos zugeteilt.
Ordnungspolitische Beurteilung
Nach Art. 10 Abs. 4 der ETS-Richtlinie 2003/87/EG hätte die Kommission bis zum 30. Juni 2010 eine Verordnung über die Versteigerung von Emissionszertifikaten erlassen müssen. Der vorliegende Entwurf vom 14. Juli 2010 kommt also zu spät, da nun die Verordnung frühestens im Herbst 2010 erlassen werden kann. Die Verordnung ist deshalb so dringlich, da bereits ab 2011 Emissionszertifikate für die Jahre ab 2013 versteigert werden sollen.
Insbesondere Stromerzeuger benötigen frühzeitig Zertifikate, da sie typischerweise langfristige Lieferverträge abschließen und zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses bereits sicherstellen wollen, dass sie zum Zeitpunkt der Lieferung die nötigen Zertifikate besitzen. Daher müsste die Verordnung gewährleisten, dass spätestens ab 2011 hinreichende Mengen an Zertifikaten für die Jahre ab 2013 zur Verfügung stehen. Diese Mengen werden derzeit im dem Verordnungsvorschlag nicht geregelt. Stattdessen heißt es im Erwägungsgrund 19 lediglich, dass sie über einen Anhang zur Verordnung "so bald wie möglich nach Annahme dieser Verordnung festgelegt werden". Stehen diese Zertifikate nicht zur Verfügung, werden Unternehmen mit langfristigen Lieferverträgen bereits im Markt befindliche Zertifikate aus der laufenden Handelsperiode erwerben oder entsprechende Zukunftskontrakte mit einem Intermediär abschließen, der seinerseits entweder Zertifikate hält oder auf den zukünftigen Erwerb von Zertifikaten spekuliert. Als Folge werden vorübergehend die Preise für Emissionszertifikate steigen.
Folgen für Effizienz und individuelle Wahlmöglichkeiten
Die Verfahrensregeln zur frühzeitigen Veröffentlichung der Auktionskalender und zum Versteigerungsablauf sowie die EU-weite Auktionsaufsicht führen grundsätzlich zu einem transparenten Versteigerungsverfahren.
Die Regelung, dass eine Versteigerung annulliert wird, wenn der Auktionsclearingpreis "wesentlich" unter dem Preis des Sekundärmarktes liegt, ist allerdings verfehlt. Sie schützt Mitgliedstaaten vor "zu geringen" Einnahmen aus den Versteigerungen. Ziel der Auktionen ist aber die effiziente Zuteilung von Emissi- onszertifikaten, nicht die Einnahmeerzielung der Mitgliedstaaten. Gegen Manipulation der Versteigerung schützen bereits die Regelungen zur Versteigerungsaufsicht und zum Verbot von Insider-Geschäften und Marktmanipulationen. Daher braucht man kein weiteres Instrument, das an "zu niedrigen" Preisen ansetzt. Voraussichtlich werden zumindest einige Mitgliedstaaten eigene Auktionsplattformen einrichten. Dies führt zwar für Unternehmen, die sich bei mehreren Plattformen registrieren wollen, zu Mehrkosten. Andererseits schützt die Existenz mehrerer Plattformen die Bieter vor den Folgen des Ausfalls einer Plattform, der durch Störungen im EDV-System oder Manipulationsverdacht hervorgerufen werden kann.
Zusammenfassung der Bewertung
Die Verordnung hätte bereits bis zum 30. Juni 2010 erlassen sein müssen. Die Kommission legt also ihren Entwurf vom 14. Juli 2010 deutlich zu spät vor. Die vorgeschlagene Verordnung gewährleistet nicht, dass bereits ab 2011 hinreichend viele Zertifikate für die Zeit ab 2013 versteigert werden können. Die frühzeitige Veröffentlichung der Auktionskalender, die Regeln zum Versteigerungsablauf und die gemeinsame Auktionsaufsicht führen grundsätzlich zu einem transparenten Versteigerungsverfahren. Allerdings ist die Annullierung einer Versteigerung, wenn der Auktionsclearingpreis "wesentlich" unter dem Preis des Sekundärmarktes liegt, abzulehnen, da sie nur der Einnahmeerzielung der Mitgliedstaaten dient.
Links / Dokumente
CEP:
Kurzanalyse Versteigerung von Emissionszertifikaten (6. September 2010) CEP:
CEP-Graphik: Versteigerung von Emissionszertifikaten CEP:
Website EurActiv.de:
CEP warnt vor verschärftem EU-Klimaziel (22. Juli 2010) EurActiv.de:
EU schraubt Erwartungen an Klimavertrag herunter (10. März 2010) EurActiv.de:
Briten fordern EU-Mindestpreis für Kohlendioxid (9. Februar 2010) EurActiv.de:
EU-Budgetkommissar offen für "EU-Steuern" (11. Januar 2010) EurActiv.de:
Kostenvoranschlag für den Klimaschutz (10. September 2009)