Vorratsdatenspeicherung: Nur Symbolpolitik?

  
EU-Innenkommissarin Malmström beharrt darauf, dass Deutschland die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung umsetzen muss. Der Evaluationsbericht der EU-Kommission selbst zeigt jedoch nicht, dass gerade auf Vorrat gespeicherte Daten unbedingt für eine effiz

EurActiv.de-Interview mit Hans-Jörg Albrecht

Die EU-Kommission glaubt, dass die Speicherung von Telefon- und Internetdaten "integraler Bestandteil" der Arbeit europäischer Strafverfolgungsbehörden ist. Wie sie zu der Einschätzung kommt, ist nicht nachvollziehbar, sagt Hans-Jörg Albrecht. Im Interview mit EurActiv.de erklärt der Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg, dass keine einzige brauchbare Studie vorliegt, mit der man die Nutzung solcher Daten für aktuelle Ermittlungsverfahren bewerten kann.

Zur Person

Prof. Dr. Dr. h.c. Hans-Jörg Albrecht ist Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg. Er ist außerdem Honorarprofessor und Mitglied der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Albrecht ist Vorratsdatenexperte und Mitautor einer empirischen Studie über den staatlichen Zugriff auf Verbindungsdaten, die sein Institut 2008 im Auftrag des Bundesjustizministeriums erstellte.
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EurActiv.de: Die EU-Kommission hat am Montag ihren Bericht über die Bewertung der Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung vorgelegt. Kritiker sagen, dass er keinen anderen Schluss zulasse, als dass die Vorratsdatenspeicherung nicht verhältnismäßig ist (EurActiv.de vom 18. April 2011). Wie ist Ihre Einschätzung?

ALBRECHT: Von der Datengrundlage gibt dieser Bericht nicht viel mehr her als derjenige, der vor etwa einem Jahr als Entwurf bekannt geworden ist. Es ist offensichtlich ein Problem, Daten von EU-Mitgliedsländern zu bekommen, mit denen man einigermaßen sinnvoll einschätzen kann, ob die Vorratsdatenspeicherung benötigt wird oder nicht.

Die Tabellen im Anhang zeigen, dass etwa die Hälfte der Mitgliedsländer keine Daten geliefert haben. Wahrscheinlich weil sie nicht vorhanden sind - und das gilt wohl für die meisten - und offensichtlich kein großes Interesse vorhanden war, eine Evaluation durchzuführen, die tatsächlich aussagekräftig wäre. Aus den Tabellen und Statistiken ergibt sich nur, dass Vorratsdaten benutzt werden. Das war jedoch nie strittig. Außerdem, dass es sehr große Unterschiede gibt, die offensichtlich damit zusammenhängen, dass die Mitgliedsstaaten sehr unterschiedliche Daten geliefert haben.

Diese Datengrundlage ist nicht geeignet, um über den Nutzen von auf Vorrat gespeicherter Daten Auskunft zu geben.

Keine Hinweise auf Veränderung der Aufklärungsquoten

EurActiv.de: Trotzdem kommt die Kommission zur Einschätzung, dass die Speicherung von Telefon- und Internetdaten "integraler Bestandteil" der Arbeit europäischer Strafverfolgungsbehörden sei…

ALBRECHT: Wie man das tun kann, erschließt sich mir nicht. Man sieht, dass es verschiedene Länder gibt, in denen die Vorratsdatenspeicherung nicht umgesetzt worden ist. Dazu gehören Schweden, Österreich und andere Länder, in denen Verfassungsgerichte die Vorratsdatenspeicherung gestoppt haben. Aus den Entwicklungen innerhalb dieser Länder gibt es keinerlei Hinweise dafür, dass sich die Aufklärungsquoten verändert hätten.

EurActiv.de: EU-Innenkommissarin Cecilia Malmström beharrt darauf, dass Deutschland weiterhin verpflichtet ist, die Richtlinie umzusetzen. Stimmt das?

ALBRECHT: Das ist richtig. Aus der Perspektive von EU-Recht ist klar, dass alle Mitgliedsländer verpflichtet sind, Richtlinien umzusetzen. In diesem Fall gibt es den Vorbehalt, dass das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Umsetzung der Richtlinie für verfassungswidrig erklärt hat. Das gleiche gilt im Übrigen auch für die Tschechische Republik und Rumänien. Das ungarische Verfassungsgericht wird etwa Mitte des Jahres über eine entsprechende Beschwerde entscheiden.

Die Umsetzung in Deutschland wird davon abhängig sein, ob die Vorgaben des BVerfG eingehalten werden. Eine der Vorgaben des BVerfG und auch der Richtlinie der EU ist die Konzentration auf schwere Straftaten. Das wird in der ganzen Diskussion und im Bericht nicht sonderlich deutlich angesprochen. Das war der Ansatz, der bei der Entwicklung der Richtlinie ganz wesentlich war: schwere terroristische Straftaten, Kapitalkriminalität, organisierte Kriminalität, transnationale Kriminalität - also Schwerkriminalität - sollen verhindert werden. Darauf soll sich die Nutzung von auf Vorrat gespeicherter Daten konzentrieren.

Dass durch die Vorratsdatenspeicherung Ansätze zur Ermittlung möglich werden, die eher der leichten Kriminalität zugeordnet werden können - zum Beispiel bei der Computer- oder Internetkriminalität - steht auf einem ganz anderen Blatt. Natürlich gibt es bei bestimmten Betrugsformen, die über das Internet begangen werden, nur wenige Anhaltspunkte, die über Verbindungsdaten hinausgehen.

Allerdings zeigen die bisherigen Untersuchen wie auch der Evaluationsbericht nicht, dass gerade auf Vorrat gespeicherte Daten hier unbedingt für eine effiziente Strafverfolgung notwendig sind.

Bei welchen Straftaten?

EurActiv.de: In einigen Ländern soll ein einfaches Verkehrsdelikt ausreichend sein, um alle Verbindungsdaten einer Person abzufragen…

ALBRECHT: Die Vorratsdatenspeicherung kann für viele Zwecke eingesetzt werden. In dem Bericht finden sich viele Hinweise darauf, dass Alibis überprüft werden können - aber die Frage ist: Bei welchen Straftaten? Zum Beispiel, wenn es um Einbruchsdiebstahl oder andere Delikte geht, die sich in einem Bereich bewegen, für die die EU-Richtlinie nicht gedacht war?

Die Richtlinie ist von vornherein auf Schwerkriminalität ausgelegt. Das hat das BVerfG im letzten Jahr bestätigt.

Gravierende Unterschiede überall

EurActiv.de: Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger bezeichnet es als "aberwitzig", wenn nun auf die Durchsetzung einer Richtlinie gedrängt wird, die ohnehin überarbeitet werden muss. Wie beurteilen Sie das?

ALBRECHT: Es ist nachvollziehbar, dass es zu einer Überarbeitung kommen wird. Aus den Debatten der letzten drei Jahren, welche die Vorbereitung des Evaluationsberichts begleitet haben, ergibt sich, dass die Umsetzung der Richtlinie nicht wie vorgesehen verlaufen ist.

Richtlinien sollen zu einer gewissen Vereinheitlichung führen. Das ist offensichtlich nicht passiert. Diese Richtlinie wurde nicht überall umgesetzt. Wenn sie umgesetzt wurde, dann in unterschiedlicher Form: was die Dauer der Vorratsdatenspeicherung angeht, was die Erstattung der Kosten - insbesondere der Investitionskosten der Kommunikationsprovider - angeht, in der Frage, bei welchen Delikten und welchen Bereichen der Strafverfolgung die Daten genutzt werden können. Überall sieht man gravierende Unterschiede. Das sollte durch die Richtlinie eigentlich vermieden werden. Sie sollte dazu führen, dass einigermaßen gleiche wirtschaftliche und sonstige Bedingungen für Telekommunikationsunternehmen vorhanden sind.

Datenspeicherung von 400 Millionen Personen

EurActiv.de: Werden die Bedenken der Datenschützer im Bericht ausreichend berücksichtigt?

ALBRECHT: Dabei handelt es sich wieder um eine andere Perspektive. Die Frage danach, welche Datenschutzsicherungen gezogen werden sollen, wird in der Richtlinie von 2006 nicht sonderlich deutlich angesprochen. Das BVerfG-Urteil hat diesem Bereich jedoch große Aufmerksamkeit gewidmet. Wenn die Daten von insgesamt an die 400 Millionen Personen den gesamten Internetverkehr betreffend über längere Zeit gespeichert werden sollen, dann muss es zu expliziten und Missbrauch verhindernden Datenschutzvorkehrungen kommen. Das sollte auch in der Richtlinie angesprochen werden, damit unionsweit gleiche Bedingungen zum Datenschutz vorliegen.

Massive verfassungsrechtliche Einwände

EurActiv.de: Nach Ansicht der CSU hat die Bundesjustizministerin Eckpunkte für ein Gesetz vorgelegt, die nach Bewertung der Kommission gegen europäisches Recht verstoßen. Ist dem zuzustimmen?

ALBRECHT: Die Richtlinie ist insoweit klar, als dass sie die Mitgliedsländer dazu verpflichtet, die Verbindungsdaten im Hinblick auf den mobilen, Festnetz und Internetverkehr für mindestens sechs Monate zu speichern. Das sind ganz klare Vorgaben, die aus Sicht von EU-Recht umgesetzt werden müssen. Andere Ansätze, wie das Einfrieren von Daten, sind daher solche, die nicht mit der Richtlinie übereinstimmen und die Umsetzungspflicht nicht erfüllen würden. Das sind Ansätze, die verstärkt in Nordamerika eingesetzt werden. Dort gibt es keine Vorratsdatenspeicherung.

Andererseits haben drei Verfassungsgerichte in Europa die Umsetzung der Richtlinie als verfassungswidrig betrachtet: die Tschechische Republik, Deutschland und Rumänien. Es wird zu einer Vorlage durch das oberste irische Gericht kommen. Dieses hat im letzten Jahr entschieden, den Fall vor den Europäischen Gerichtshof zu bringen. Es ist insoweit politisch vernünftig, zunächst abzuwarten, wie die Kommission sich die Überarbeitung der Richtlinie vorstellt und wie die Verfassungsgerichte entscheiden werden.

Ich kann mir nicht vorstellen, dass bei derart massiven verfassungsrechtlichen Einwänden, die sich bei der bisherigen Umsetzung der Richtlinie gezeigt haben, sich eine Politik durchsetzen wird, die sich rücksichtslos auf den Ausgangspunkt von 2006 stützt.

"Ich weiß nicht, worüber Ziercke spricht"

EurActiv.de: Anfang März zeigten Sie sich überrascht über die Diskussion um Sicherheitslücken und angeblich nicht mehr aufklärbare Straftaten. BKA-Chef Jörg Ziercke erklärte jedoch kürzlich, durch den Wegfall der Vorratsdatenspeicherung im vergangenen Jahr verliefen die Internet-Ermittlungen seiner Behörde zu rund 85 Prozent im Sand. Wie passt das zusammen?

ALBRECHT: Ehrlich gesagt weiß ich nicht, worüber Ziercke spricht. Die Aufklärungsquoten bei internetbezogener und computerbezogener Kriminalität sind auf der einen Seite in vielen Bereichen stabil. Auf der anderen Seite zeigen sich keine Entwicklungen, die darauf  hinweisen würden, dass sich im Jahr 2008 und 2009 - in denen die Vorratsdatenspeicherung im Wesentlichen durchgeführt wurde - irgendetwas verändert hätte. Dass sich solche massiven Verschiebungen andeuten würden, kann man aus den bekannten und veröffentlichten Daten einfach nicht ableiten. Bislang liegt keine einzige brauchbare Studie vor, mit der man die Nutzung von auf Vorrat gespeicherter Daten für aktuelle Ermittlungsverfahren bewerten könnte.

Wenn man auf Länder schaut, in denen es bislang keine Vorratsdatenspeicherung gibt, wie Schweden oder Österreich, erhält man von den dortigen Innenbehörden keinerlei Hinweis darauf, dass die dortigen Ermittlungen zusammenbrechen würden. Offensichtlich gibt es hier ein Problem und das hat damit zu tun, dass entweder die Karten nicht aufgedeckt werden oder mit Daten gearbeitet wird von denen ich nicht weiß, wie sie zustande gekommen sind.

Orientiert sich die Diskussion zu stark an Sicherheit?

EurActiv.de: Sie hatten angenommen, dass die Diskussion politischen Interessen geschuldet sein könnte. Welche könnten das sein?

ALBRECHT: Unsere rechtspolitische Diskussion orientiert sich sehr stark an Sicherheit, meines Erachtens viel zu stark - insbesondere an der Schließung von Sicherheitslücken. Die Vorratsdatenspeicherung dient als Symbol, um in der politischen Diskussion die Position von mehr Sicherheit darzustellen.

Wenn Sie sich an die Debatten um die akustische Wohnraumüberwachung vor etwa 14 Jahren erinnern: Damals wurde eine vergleichbare Debatte geführt, in der diese Überwachung als unverzichtbar für die Bundesrepublik Deutschland dargestellt wurde. Was hört man heute davon? Nichts mehr, bis auf die drei oder vier akustischen Wohnraumüberwachungen, die pro Jahr im Verlauf von Straf- oder Ermittlungsverfahren durchgeführt werden. Wenn davon die Sicherheit und die Prävention von Schwerkriminalität abhängen soll, dann bin ich mir nicht sicher, auf welcher Grundlage diese Einschätzung beruht.

Im Zusammenhang mit der Vorratsdatenspeicherung muss man darauf hinweisen, dass es aus dem Vergleich von Ländern, die diese bisher nicht eingeführt haben, keine Ergebnisse gibt, die darauf hindeuten, dass dort Sicherheitsprobleme entstanden wären, die anders aussehen als in Ländern, in denen die Speicherung durchgeführt wird. In der Schweiz gibt es seit zehn Jahren eine Speicherung. Im Vergleich zu Deutschland oder Österreich kann man nicht erkennen, dass sich die Aufklärungsquoten - auch bezogen auf ganz spezifische Delikte - verändert hätten.

England und Frankreich von vornherein stark interessiert

EurActiv.de: Wie kommt die Kommission dann zu der Einschätzung, dass die Erfassung von Handy- und Internetverbindungen unverzichtbar ist?

ALBRECHT: Es gibt eine Gruppe von Ländern, die von vornherein sehr stark an der Vorratsdatenspeicherung interessiert war. Dazu gehören England und Frankreich. In der Innenpolitik wurde alles an Fallgeschichten vorgebracht, aus dem sich dann ergeben soll, dass auf Vorrat gespeicherte Daten für eine einigermaßen effiziente Strafverfolgung und Gefahrenabwehr unabdingbar sind.

Im Kern halte ich es jedoch für eine symbolische Politik, die betont die Sicherheit in den Mittelpunkt stellt und versucht darzustellen, dass diese ganz zentral von dieser Art der Vorratsdatenspeicherung abhängt.

EurActiv.de: Die FDP betrachtet das sogenannte "Quick Freeze"-Verfahren als grundrechtsschonender. Stimmen Sie dem zu?

ALBRECHT: Wir dürfen nicht vergessen, dass es in Deutschland und in allen anderen europäischen Ländern die Möglichkeit des Zugriffs auf Verkehrsdaten gibt. Die meisten werden relativ schnell benötigt und zwar im Zeitraum, in dem die Daten noch zur Verfügung stehen. Der europäische Datenschutz ist darauf ausgerichtet, so wenig personenbezogene Daten wie möglich anfallen zu lassen. Das Interesse bei zurückliegenden Verkehrsdaten kann sich nicht auf sonderlich viele Fälle beziehen.

Im Übrigen muss man dazu sagen - und das gilt auch für die Aussagen von Herrn Ziercke: Von der Verkehrsdatenabfrage, einschließlich dem Zugriff auf Vorratsdaten, wurde in den Jahren 2008 und 2009 in weniger als 7.000 Verfahren in Deutschland Gebrauch gemacht. Wenn man sich ansieht, wie viele Ermittlungsverfahren die Staatsanwaltschaft durchführt - das sind nämlich etwa vier Millionen - dann erkennt man, in welchem kleinen Teil der Fälle sich die Vorratsdatenspeicherung überhaupt auswirken kann. Wie man hier auf Anteile von 85 Prozent nicht aufgeklärter Straftaten kommen kann, ist anhand dieser Daten nicht nachvollziehbar.

Zur Forderung des Bundesinnenministers: "Das wäre ein Verfassungsbruch"

EurActiv.de: Ist die Haltung von Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich nachvollziehbar, der sich trotz des BVerfG-Urteils für eine mehrmonatige Speicherfrist für Telekommunikationsdaten ausspricht?

ALBRECHT: Solange die Bedingungen des BVerfG nicht erfüllt sind, würde das heißen, dass wieder ein verfassungswidriger Zustand herbeigeführt wird. Das wäre ganz klar ein Verfassungsbruch. Das BVerfG hat in der Entscheidung relativ präzise Vorgaben gemacht, wie im Hinblick auf effektiven Datenschutz mit solchen Datenmengen umgegangen werden muss. Bevor nicht entsprechende Schutzvorkehrungen eingezogen worden sind, kann man die Vorratsdatenspeicherung nicht durchführen. Das würde gegen Grundrechte verstoßen.

Ich frage mich immer: Wo sind denn die Fälle, bei denen man beispielsweise einen Mordfall nicht aufklären konnte, weil die Verkehrsdaten gebraucht hätte? Herr Ziercke soll mal einen konkreten Fall nennen - nicht die durchschnittlichen Betrugsfälle. Diese waren von der Richtlinie nicht angesprochen. Es soll um Fälle von Terrorismusermittlung oder Mordermittlung gehen. Da muss klar sein, dass die auf Vorrat gespeicherten Daten der einzige Weg für eine erfolgreiche Ermittlung gewesen wären.

Interview: Öffnet ein Fenster zum Versenden der E-MailDaniel Tost

Links

Dokumente

EU-Kommission: Evaluation report on the Data Retention Directive (Directive 2006/24/EC) (18. April 2011)

EU-Kommission: Frequently Asked Questions: Evaluation report of the Data Retention Directive (18. April 2011)

EU-Kommission: Kommission legt Bericht über die Bewertung der Richtlinie über Vorratsdatenspeicherung vor (18. April 2011)

Jan Philipp Albrecht: Bewertung des Berichtes der Kommission zur Vorratsdatenspeicherung (18. April 2011)

European Digital Rights: Schattenbericht (englisch) (17. April 2011)

EU: RICHTLINIE 2006/24/EG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES (15. März 2006)

Bundesministerium der Justiz: Eckpunktepapier zur Sicherung vorhandener Verkehrsdaten und Gewährleistung von Bestandsdatenauskünften im Internet

Bundesverfassungsgericht: Konkrete Ausgestaltung der Vorratsdatenspeicherung nicht verfassungsgemäß (2. März 2010)

AK Vorratsdatenspeicherung: Untersuchung: Vorratsdatenspeicherung ist ineffektiv (26.01.2011)

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