Die Autoren:

Dr. Thiemo-Marcell Jeck und Benedikt Langner sind wissenschaftliche Referenten am Centrum für Europäische Politik (CEP) in Freiburg. Das CEP ist der europapolitische Think-Tank der Stiftung Ordnungspolitik. Es versteht sich als ein Kompetenzzentrum zur Recherche, Analyse und Bewertung von EU-Politik. Die Analysen des CEP beruhen auf den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Die vollständige Studie finden Sie hier.

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Die "Digitale Agenda" benennt "Schlüsselaktionen", die "intelligenteres" Arbeiten ermöglichen und einen Digitalen Binnenmarkt schaffen sollen. Ziel ist, einen nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Nutzen aus dem Digitalen Binnenmarkt zu ziehen, der auf schnellen Internetverbindungen für EU-weite Dienste beruht.

Die Kommission nennt als "wichtige Leistungsziele" für 2015 u.a., dass 50 Prozent der Bevölkerung online einkaufen, dass Preisdifferenzen zwischen Telefongesprächen im Heimatland und im EU-Ausland ("Roaming") beseitigt werden sowie dass ein durchschnittlicher Minutenpreis aller Gespräche (einschließlich Roaming) von 13 Cent verlangt wird.

Die Errichtung eines Digitalen Binnenmarkts ist – unter Wahrung des Grundsatzes der Vertragsfreiheit – grundsätzlich zu begrüßen: Die EU sollte – wie von der Kommission vorgeschlagen – alle bestehenden Hindernisse abbauen, die einer Öffnung der Märkte auch für digitale Dienstleistungen entgegenstehen.

Die Erwartungen an einen Digitalen Binnenmarkt sollten jedoch nicht zu hoch sein. Die Kommission selbst nennt – unter Bezugnahme auf eine Umfrage ihrer Statistikbehörde  – als Hauptgründe für einen Verzicht auf Online-Einkäufe Bedenken bei der Zahlungssicherheit und beim Datenschutz, die sie etwa über die Entwicklung eines "EU-Vertrauenssiegels" auszuräumen versucht.

Die Kommission übergeht dabei, dass die Statistikbehörde mittels derselben Umfrage als eigentliche Hauptgründe für einen Verzicht auf Online-Einkäufe vielmehr eine fehlende Notwendigkeit und eine bewusste Bevorzugung von Einkäufen in Ladenlokalen ausgemacht hat: Offenbar wollen viele EU-Bürger nicht online einkaufen. Die geforderten "wichtigen Leistungsziele" für den (grenzüberschreitenden) Online-Handel sind bereits deshalb abzulehnen. Die EU kann lediglich geeignete Rahmenbedingungen für dessen Entwicklung setzen.

Vollharmonisierung politisch nicht durchsetzbar

Eine Vereinheitlichung, d. h. eine Vollharmonisierung, des fragmentierten Vertragsrechts etwa würde in der Tat den grenzüberschreitenden (Online-)Handel vereinfachen. Da eine Vollharmonisierung derzeit jedoch politisch nicht durchsetzbar ist, ist die von der Kommission angekündigte Entwicklung eines optionalen einheitlichen "Vertragsrechtsinstruments" sachgerecht.

Entgegen der Meinung der Kommission ist es keinesfalls selbstverständlich, dass die Versorgung mit Breitbandnetzen in dünn besiedelten Gebieten mit öffentlichen Mitteln sichergestellt werden sollte. Denn die Wahl des Wohnorts ist eine individuelle Entscheidung. Außerdem ist die Allgemeinheit auch nicht an den finanziellen Vorteilen entlegener Wohnorte, z.B. durch ein geringeres Mietniveau, beteiligt. Zudem betont die Kommission selbst, dass auch drahtlose und somit deutlich kostengünstigere Netze einen wichtigen Beitrag zur Breitbandversorgung leisten können. Wenn überhaupt, sollte über die Subventionierung jeder Mitgliedsstaat, nicht jedoch die EU befinden.

"Ultraschnelle Netze" sind hohes Investitionsrisiko

Der Ausbau von NGA-Netzen ("Next Generation Access Networks") mit Geschwindigkeiten von über 100 Mbps stellt ein hohes Investitionsrisiko dar, weil die Zahlungsbereitschaft der Endkunden nicht sicher ist. Es ist daher positiv zu bewerten, dass die Kommission die Rahmenbedingungen für den Ausbau der NGA-Netze verbessern und etwa die Risikoteilung ermöglichen will.

Die große Herausforderung für die Regulierung von NGA-Netzen besteht darin, ein Trittbrettfahrerproblem zu lösen: Alle potenziellen Investoren verzichten auf den eigenen Ausbau von neuen NGA-Netzen und warten darauf, dass ein Wettbewerber den Ausbau übernimmt und ihnen gegen ein Entgelt Zugang zum Netz gewähren muss. Da alle Investoren so denken, verzögert sich der Ausbau von NGA-Netzen. Das Problem ist umso größer, je niedriger die zulässigen Zugangsentgelte sind.

Die Kommission plädiert hierbei zwar für eine "angemessene" Berücksichtigung des Investitionsrisikos. Doch mit den gleichzeitig propagierten "kostenorientierten" Zugangsentgelten, wie sie die strenge Regulierungspraxis auch für bereits bestehende Netze vorsieht, wird dem Investor a priori einseitig der Großteil des Investitionsrisikos auferlegt. Dies löst das Trittbrettfahrerproblem nicht. Hier ist eine Klarstellung nötig.

Die geforderte Berücksichtigung der Wettbewerbssituation "im jeweiligen Gebiet" ermöglicht hingegen eine angemessenere Regulierung von NGA-Netzen. Denn die nationalen Regulierungsbehörden orientieren sich derzeit in der Regel an den nationalen Gesamtmärkten und nicht an konkreten Wettbewerbssituationen vor Ort, obwohl diese sich etwa zwischen dicht und dünn besiedelten Regionen stark unterscheiden können.

Folgen für Effizienz und individuelle Wahlmöglichkeiten

"Leistungsziele" für die Preise für Telefongespräche sind nicht nur ordnungspolitisch verfehlt. Zwar bleibt unklar, welche Konsequenzen aus einer Nicht-Erfüllung folgen. Die Kommission hat aber mit ihrem Vorschlag zur "Roaming-Verordnung" in der Vergangenheit bewiesen, dass sie für diesen Fall auch vor massiven Eingriffen in die Preisbildung nicht zurückschreckt. Diese schaden überdies der gesamtwirtschaftlichen Effizienz, da Preise ihre Lenkungsfunktion verlieren.

Wenn durch den Preiseingriff ein nachhaltiges Wirtschaften nicht (mehr) möglich ist, unterbleiben mittel- bis langfristig sonst mögliche Markteintritte und steigt die Gefahr von Marktaustritten von Unternehmen. Dies schadet dem Wettbewerb und somit dem Verbraucher. Die von der Kommission erwarteten "Spill-Over Effects" für Wachstum und Beschäftigung sind ungewiss.

Juristische Bewertung

Die EU darf keine Maßnahmen zur Festlegung der Roaming-Gebühren oder eines maximalen Minutenpreises erlassen. Art. 114 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der EU) ermächtigt nur "zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten" und ist deshalb nicht auf das Handeln der privaten Telekommunikationsanbieter anwendbar. Im Übrigen drohen derzeit keine national unterschiedlichen Preisregulierungen.

In vielen Mitgliedsstaaten herrscht die Ansicht vor, dass das Zivilprozessrecht der individuellen Durchsetzung subjektiver Rechte dient. Kollektive Rechtsbehelfe, die die Kommission einzuführen erwägt, sind daher mit den Rechtssystemen vieler Mitgliedsstaaten nicht kompatibel. Sie sind deshalb unverhältnismäßig.

Im Aktionsplan zur Umsetzung des Stockholmer Programms strebt die Kommission ein europäisches Vertragsrecht an, das optional als "28. Recht" anstelle der 27 nationalen Kodifikationen bei grenzüberschreitenden Geschäften angewendet werden kann. Um Systemwidersprüche zu vermeiden, sollte das hier angedachte "fakultative Vertragsrechtsinstrument" zur Ergänzung der Verbraucherrechte unbedingt ein Teil dieses "28. Rechts" sein und nicht gesondert geregelt werden.

Zusammenfassung der Bewertung

Die Erwartungen an einen Digitalen Binnenmarkt sollten nicht zu hoch sein. Offenbar wollen viele EU-Bürger nicht online einkaufen. "Wichtige Leistungsziele" für den Online-Handel sind deshalb abzulehnen.

Zwar will die Kommission die Rahmenbedingungen für den Ausbau von Hochgeschwindigkeitsnetzen verbessern. Doch mit "kostenorientierten" Zugangsentgelten wird deren Ausbau verzögert. Die Berücksichtigung der Wettbewerbssituation "im jeweiligen Gebiet" ermöglicht eine angemessenere Regulierung.

"Wichtige Leistungsziele" für die Preise für Telefongespräche sind ordnungspolitisch verfehlt, schaden der gesamtwirtschaftlichen Effizienz und drohen zu einer – EU-rechtswidrigen – Preisregulierung zu führen. Kollektive Rechtsbehelfe sind mit den Rechtssystemen vieler Mitgliedsstaaten nicht kompatibel.

Links / Dokumente

CEP: Website

CEP: Kurzanalyse Digitale Agenda (16. August 2010)

EU-Kommission: Eine Digitale Agenda für Europa (19. Mai 2010)